【案情概述】

    1992年8月22日,大连经济技术开发区美食村公司与滕某签订《房屋购买合同书》，约定美食村公司将位于开发区五彩城G区6-4号房屋出售给滕某，该合同第二条第3项约定：“房屋卖出后，由乙方按分摊的占地面积到土地管理部门办理土地使用权转移手续，并缴纳土地费。”

    1992年9月3日，大连开发区土地管理局（简称土地局）与滕某签订《国有土地使用合同》，合同约定：土地局将位于大连经济技术开发区五彩城，地块编号为G6－4，面积为222.23 平方米的土地提供给滕某使用。合同期限为40年，自1992年9月1日到2032年9月1日止。在使用年限内，滕某须按规定标准向土地局缴纳土地费，缴纳时间为每年7月1日以前。本合同项下的用地性质为商业用地，合同签订时的土地租金标准为每平方米每年16元人民币。如遇政府调整土地租金标准，滕某应自调整年度起按调整后的标准缴纳土地租金。如果滕某不能按时支付土地租金，从滞纳之日起，按日加收应付款项0.3％的滞纳金。合同签订后，土地局按照合同约定将土地交给滕某使用，滕某却违反合同欠缴1993- 2007年的土地租金及滞纳金。

    为此，土地局将滕某起诉至法院，请求法院判令滕某支付上述欠费，本案被告滕某始终不认可土地局收取土地费的合法性，其认为商业用地的开发商应当在取得土地时一次性缴纳土地出让金，不能在有偿划拨或者租赁的土地上建设商业网点，故主张《国有土地使用合同》无效。

    笔者作为土地局代理人参与本案诉讼，一审法院判令滕某支付所欠土地费，滕某不服上诉，二审法院维持原判。

【办案侧记】

    鉴于大连开发区存在特有的土地有偿使用模式，承办律师调取了大量证据，并研究开发区的土地使用制度。最终认定本案争议焦点为：1、在1992年特点历史条件下，大连开发区实施的“有偿划拨”土地制度是否合法；2、滕某购买商业网点后，又依据《房屋购买合同书》的约定与土地部门签订《国有土地使用合同》，逐年缴纳土地费（土地租金），该《国有土地使用合同》是否有效。为此，承办律师在代理意见中详细介绍了大连开发区土地有偿使用制度的沿革，并论述了在20世纪80年代的历史背景下实施“有偿划拨”制度的合法性，以及土地使用权人与土地管理部门签订的《国有土地使用合同》的有效性。上述观点最终得到两级法院的认可，并在判决中支持了土地部门的诉讼请求。

【代理意见】

    一、大连开发区从20世纪80年代开始施行的“有偿划拨”制度符合当时的法律规定。

    在20世纪八十年代，我国土地管理法虽确立了土地有偿使用制度，但是对有偿使用的方式规定得并不详细。《大连经济技术开发区土地管理使用办法》经1987年6月25日大连市第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，1987年7月25日辽宁省第六届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准，属于地方法规，明确了大连开发区的土地使用制度。《大连经济技术开发区土地管理使用办法》规定了两种土地有偿使用方式，一种是有偿出让，另一种是有偿划拨，两种方式并行。有偿出让方式即由土地使用权人一次性缴纳出让期间的全部土地出让金；有偿划拨方式是由土地使用权人在批准使用土地的期限内，逐年缴纳土地费，当土地使用权转让时，由新的土地使用权人与土地管理部门签订土地使用合同，继续缴纳使用期间的土地费。因此，有偿划拨制度符合当时土地管理法的规定，开发区土地管理部门按照有偿划拨模式向土地使用权人收取土地费的行为合法。

    二、1999年土地管理法实施条例颁布后，明确规定了土地有偿使用的方式包括国有土地租赁，开发区原施行的有偿划拨土地制度的性质与国有土地租赁制度一致，其合法有效性得以延续。

    《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条规定：“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。”《辽宁省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十九条规定：“划拨土地使用权可以依法实行租赁。实行租赁的，市、县土地行政主管部门应当与土地使用者签订租赁合同，逐年收取土地租金”。

    由此可见，国有土地有偿划拨与国有土地租赁在性质上是相同的，只是1999年以前国家没有明确规定国有土地租赁制度。因此，大连开发区作为开放先导区，施行了当时先进的土地有偿使用制度，并在1999年之后，由行政法规对该土地使用支付加以确认，其合法有效性得以延续。

    三、对于开发区施行有偿划拨土地制度期间，商业用地开发商以有偿划拨方式取得土地后对土地进行开发建设，并将建成房屋出售，由买受人继续承担缴纳土地费义务的合法性。

    开发区管委会在20世纪80年代的开发区建设初期，为了加快开发区经济建设，对商业用地进行招商引资，将商业用地有偿划拨给开发商，由开发商逐年缴纳土地费。当开发商将房屋出售时，要求买受人与土地部门另行签订土地使用权合同，继续缴纳其购买房屋分摊部分的土地费，这种方式符合当时有偿划拨土地制度。并且，由于开发商没有缴纳土地出让金，其出售房屋的价格不含土地价格。按照土地使用权“谁使用、谁交费”的原则，购房人也应当缴纳其使用土地期间的土地费。

    四、案涉《国有土地使用合同》系双方真实意思的表示，不违反法律的强制性规定，合法有效。

    1、关于案涉合同签订的法律依据。《大连经济技术开发区土地管理使用办法》第四条的规定：“凡在开发区申请用地的单位和个人，都应当持相关资料到土地管理部门签订土地使用合同。”因此，被告在开发区购买房产，土地使用权一起转移给了被告，原告依据上述规定要求被告持相关资料签订土地使用合同于法有据。

    2、关于案涉合同的生效要件。被告购买房产时已经明知买房后需要重新办理土地手续，并缴纳土地租金。大连经济技术开发区美食村与被告于1992年8月22日签订的《房屋购买合同书》中第二条第3项明确约定：“房屋卖出后，由乙方按分摊的占地面积到土地管理部门办理土地使用权转移手续，并缴纳土地费。”即由买方到土地管理部门办理土地使用权转移手续，并缴纳土地费。既然被告买房时就明知需要缴纳土地费，那么在办理手续过程中，原告要求其重新签订土地合同是按照规定履行土地管理职责的行为，并无欺诈、胁迫。由此可以证明双方是在平等协商的基础上签订的案涉合同，并无违反法律的强制性规定，案涉合同合法有效。

    3、 关于案涉合同的形式要件。案涉土地合同经公证处公证，应认可其效力。根据《中华人民共和国公证法》第36条的规定：经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书，应当作为认定事实的根据。除非相反证据足以推翻该项公证。案涉合同经公证处公证，能够证明双方当事人在真实意思的表示下签订的该合同。

    综上所述，原告对商业用地收取土地费（土地租金）的行为符合我国土地管理法及其实施条例等法律法规的规定；原告与被告之间签订的《国有土地使用合同》系双方当事人自愿签署，并经过公证处确认，符合法律规定，且该合同已经实际履行多年，双方应当依约履行。因此，被告应当依约支付土地费，并就延期支付土地费的行为承担违约责任。

【办案随想】

    竞业所从1998年开始代理土地局承办土地欠费案件至今，已有16个年头，共计代理百余件土地欠费案件。对于此类案件，有几个问题需要重点注意：

    一是原告主体资格问题。大连开发区土地管理部门从1989年开始几经更迭，从大连开发区土地管理局到大连开发区规划土地建设局，再到大连经济技术开发区国土资源和房屋局，目前为大连金州新区土地房屋局。在此类案件诉讼过程中，一定要根据土地合同签订当时的土地部门来举证证明原告主体的沿革情况。

    二是当欠费单位对土地租赁合同效力提出异议时，需要向法庭详细阐述大连开发区的土地使用制度的沿革情况，将各个时间段的法律、法规都收集整理好提交给法院。

    三是滞纳金的计算问题。土地局在起诉时，主张的滞纳金数额最高不超过本金，但依据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定：“当事人约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第二十九条第二款规定：“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。根据上述规定，法院一般最高支持滞纳金不超过本金的30%。但是，如果被告没有参加庭审也没有答辩意见，此时原告需要向法院强调，由于被告没有请求人民法院调低滞纳金，法院不能直接依职权调低滞纳金。

    四是诉讼时效问题。虽然土地局主张的是土地租金，但是土地租金的收取依据是《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例，并非民法通则规定的一般意义上的租金，不应当适用一年的短期诉讼时效。另外，土地局从2005年开始就在大连日报公告催收土地欠费，从法院审判实践来看，报纸公告一般可以认定为原告主张权利的证据。但是，如果被告住所地明确，且正常经营或者居住，若仅仅只提交报纸公告催收证据，其中断诉讼时效的效力尚值得商榷。

（作者：汪丽清 曾迎春）