【案情概述】

原告：甲公司

被告：某区土地房屋局

委托代理人：王红霞（作者本人），辽宁竞业律师事务所律师

第三人：马某

2005年1月25日，原告甲公司工作人员沈某以原告名义与第三人马某签订“借款抵押协议”，向第三人借款325万元，并以原告甲公司所有的房产及该房产所坐落的土地使用权抵押给第三人，双方在某区土地房屋局办理了抵押登记。2006年，原告甲公司向某市公安局报案，并委托某市公安局对相关抵押登记申请材料进行鉴定，某市公安局于2007年1月和7月向原告作出鉴定结论书，主要内容为抵押登记申请材料中包括“房地产抵押登记申请书”、“借款抵押协议”、“董事会决议”及“授权委托书”中的法定代表人签名非本人所写，申请材料中加盖的公章均系伪造的(以原告现经批准刻制的公章为样本材料)，但并没有对沈某的行为作出任何结论。原告甲公司为此多次要求某区土地房屋局撤销其作出的抵押登记，均遭拒绝，因此原告向某区法院提起对某区土地房屋局的行政诉讼，诉称抵押登记申请材料上所有法定代表人的签名均非本人亲笔签署，申请材料中加盖的公章均系伪造，原告甲公司从未在被告某区土地房屋局处申请抵押登记；被告某区土地房屋局在原告甲公司已经提交了某市公安局的鉴定结论的情况下仍拒绝撤销抵押登记的行为违法；请求某区法院撤销被告某区土地房屋局的抵押登记。被告辩称原告提供的鉴定结论是原告单方面委托公安机关作出的，至于送检的样本是否真实以及该公司是否还使用了以前刻制的公章等都无法判断；而且撤销抵押登记涉及抵押合同的效力及抵押权人即第三人利益的保护问题。原告所提供的证据效力以及抵押合同效力、第三人的利益保护等问题都不是在行政诉讼中能够解决的，故不能简单予以撤销。

原一审某区法院于2008年1月16日作出判决驳回原告甲公司的诉讼请求，原告甲公司上诉到某市中级人民法院，某市中级人民法院于2008年3月8日作出二审判决维持原判。原告甲公司不服，向某省高级人民法院申请再审，某省高级人民法院于2009年5月22日驳回其再审申请。原告甲公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院函告某省高级人民法院对该案复查。某省高级人民法院于2010年8月26日作出裁定指定某市中级人民法院进行再审，某市中级人民法院于2011年3月22日作出裁定，发回某区法院重审。法庭综合原告诉求及被告的答辩意见，归纳本案的争议焦点为某区土地房屋局能否依据公安局的鉴定结论撤销抵押登记。

作者作为被告某区土地房屋局的诉讼代理人，参与了本案诉讼的全过程。在原审中我代表被告为证明自己的主张提供的证据及证明目的主要有：《房地产抵押登记申请书》、《借款抵押协议》、《董事会决议》、《授权委托书》、原告方房产证、原告国有土地使用证、原告营业执照复印件等原告提交的申请材料，旨在证明被告为原告及第三人办理的房屋所有权证及土地使用权抵押登记行为合法。

我在原审中请求法院驳回原告的诉讼请求。而在案件重审中，我提出审理法院应参照《房屋登记办法》第八十一条对当事人提交虚假材料的处理规定，由于原告甲公司委托某市公安局作出的鉴定结论不是司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件，不能据此撤销抵押登记。并提出应参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条中以抵押登记等民事法律关系应当撤销为由提起行政诉讼的应当先行解决民事争议的规定中止本案的审理。

原告甲公司认为虽然被告某区土地房屋局在接受申请材料时仅进行形式审查并无不当，但在原告提供了某市公安局的鉴定结论这一证据后，被告在明知沈某提供虚假申请材料申请抵押登记的情况下仍拒绝撤销抵押登记的行为违法。

原告方为证明自己的主张提供的证据及证明目的主要有：

某市公安局《文件检验鉴定书》及《鉴定结论通知书》，旨在证明第三人提供的材料虚假，被告应当撤销抵押登记。

原告认为《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条 （二）规定“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的；----- ”，现因申请材料虚假，符合主要证据不足的情形，所以应判决某区土地房屋局撤销房屋所有权及土地使用权抵押登记。

第三人马某在原审及重审中均述称：原告的诉讼请求无理；据了解，原告的公章有三、四种样本，我不知道原告付诸鉴定的样本为哪一个。原告要求撤销抵押登记的证据不充分，被告不予撤销抵押登记的行为合法。

针对原告甲公司的起诉，原审法院认为：对于案涉抵押登记申请材料中法定代表人签名以及公章的真伪，由于某市公安局的鉴定书仅是证据的一种，在原告与第三人订立的“借款抵押协议”效力未经确认之前，被告不能单纯依据该证据撤销房地产抵押登记。据此，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。有鉴于此，依据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（一）项，参照《城市房地产抵押管理办法》第七条第三款之规定，判决驳回原告的诉讼请求。

重审法院认为：本案行政机关是否作出撤销房屋所有权抵押登记及土地使用权抵押登记的具体行政行为，需待本案是否涉及刑事犯罪的侦查结果或民事诉讼确认抵押登记的效力，在无上述结论前，本案应中止审理。据此，依据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十一条第一款第（六）项之规定，裁定本案中止审理。原告甲公司未上诉。经重审后法院认为被告是否撤销登记行为，需待本案是否涉及刑事犯罪的侦查结果或民事诉讼确认抵押登记的效力，在无上述结论前，裁定本案中止审理。原告甲公司未上诉。

【办案札记】

在房屋登记中，民事关系和行政关系相互交织、相互作用，使得行政审判与处理房屋民事纠纷的民事审判经常出现矛盾和冲突，如何协调两者，是非常棘手的问题。本案原告对原审的驳回诉讼判决不服的原因应有以下几点：一是基于当时没有关于行政案件与民事案件的关系的明确规定；二是因为原审判决驳回原告的诉讼请求则丧失了向被告提起撤销抵押登记的诉权。原审法院依据《 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的”规定驳回原告的诉讼请求，略显适用法律不当。我在重审中根据民事基础关系先行处理的相关规定，要求中止本案的审理，而重审后的的裁定也依法作出了中止本案审理。这样，原告根据民事或刑事案件审理的结果可以要求恢复行政诉讼，故没有再提起上诉。从中可以看出无论法院裁决还是律师代理行政案件，都应切实考虑案件究竟应从实体上判决还是程序上作出裁定的问题。本案经历了几次审理，可以说是一波三折，从个案可以反映出我国行政诉讼律师代理水平、法官审判能力以及行政法律法规从青涩到成熟的发展过程。

【代理词】

审判长、审判员：

辽宁竞业律师事务所接受被告的委托，指派我担任本案被告的诉讼代理人，依法参加今天的诉讼。经过开庭审理，针对原告的诉讼请求和各方的答辩意见，结合本案的证据以及法律规定，现发表如下代理意见：：

一、被告为原告与第三人马办理抵押登记没有过错

被告在办理抵押登记过程中尽到了要件审查和权利审查义务，程序合法，不存在任何过错。本案被告对该房屋产权登记过程尽到了合理审查义务，登记机构对印章的审查是一种要件审查，做到一个合理理性人的审查标准即可，被告对于涉案的办理抵押登记的要件材料已尽了审慎审查义务。

二、原告请求依据单方委托的公安局鉴定结论主张撤销本案争议房屋的抵押登记，事实依据不足，且不符合行政诉讼的要求。

至于原告送检的样本是否真实以及该公司是否还使用了以前刻制的公章等都无法判断；而且撤销抵押登记涉及抵押合同的效力及抵押权人即第三人利益的保护问题。原告所提供的证据效力以及抵押合同效力、第三人的利益保护等问题都不是在行政诉讼中能够解决的，故不能简单予以撤销。而且由于案涉抵押登记的时间发生在2007年，当时仅有《城市房屋权属登记管理办法》和《城市房地产抵押管理办法》这两部规章中有规范房屋登记和抵押登记行为的规定，但都没有针对提交虚假材料的具体规定，仅在《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条中提到“有下列情形之一的，登记机关有权注销房屋权属证书：（一）申报不实的”。然而如何认定申报不实，不能仅凭原告委托公安局的鉴定就认定为申报不实，因为作为基础的主合同借款合同是在什么背景下签订的，该合同是否已经履行、是否有效，抵押合同的效力情况，各方当事人的责任问题以及沈某的行为是否涉及犯罪等均需在民事或刑事审判中查清，否则只因申报不实就撤销抵押登记将会产生严重的后果，会侵犯善意第三人的合法权益。如抵押合同被判决有效，而抵押登记已先行被注销的话，就会出现抵押合同有效，抵押权却无法实现的矛盾。合同效力不属于登记机关和行政诉讼审查范围，撤销登记应以司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明为前提。因此本案的关键应是中止行政诉讼的问题。

三、《房屋登记办法》于2008年7月1日施行，其中第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外”。该规定表明房屋登记机构无权判明当事人是否提交提交虚假材料，只有司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人是以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记，并且房屋权利不是为他人善意取得才可以撤销抵押登记；即使当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取了房屋登记，但房屋权利为他人善意取得的话，也不能撤销原房屋登记。由于《房屋登记办法》对《城市房屋权属登记管理办法》及《城市房地产抵押管理办法》中没有提及的隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的行为规定了具体的处理办法，所以在审理《房屋登记办法》施行前的涉及提交虚假材料的城市房地产登记案件纠纷时应作为重要参考。

四、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。该规定对行政诉讼与民事诉讼的衔接关系作出了合理而又清楚的阐述。因此请法庭依据《 最高人民法院 关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十一条“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：------（六） 案件的审判须以相关民事、 刑事或者其他行政案件的审理结果为依据， 而相关案件尚未审结的”的规定作出中止行政诉讼的裁决。 

【办案随想】

我在诉讼过程中，没有与原告纠缠其委托公安局鉴定结论真伪的问题，因为一旦经法庭委托鉴定其申请材料上的签署确实是假的就会陷于被动的境地。我作为被告某区土地房屋局的常年法律顾问，在甲公司刚开始向某区土地房屋局提出撤销抵押登记时，尽管缺少相关规定，但能正确把握民行交叉的复杂问题，提出不能主动撤销的法律建议，符合了此后颁行的相关规定内容。此案件从原审到重审历经几年，某市公安局至今未对该案作出定论，可见并非提供虚假材料导致申报不实那么简单，所以我从法律上建议某区土地房屋局不能草率撤销登记是正确的。

【作者简介】

作者：王红霞，女，1958年8月20日出生，执业于辽宁竞业律师事务所、合伙人，高级律师，天津南开大学毕业，现担任辽宁省行政法专业委员会委员。