在司法执行阶段，人民法院经常直接对国有划拨土地使用权和农村集体建设用地使用权采取拍卖、抵债等强制执行措施，土地管理部门在协助法院执行过程中发现对前述土地强制执行存在很多争议的问题，经对现行有效的法律法规进行了细致的研究分析，并与有关国土部门进行沟通，现就法院强制执行国有划拨土地使用权和集体建设用地使用权问题提出个人的意见，与大家共同探讨。

    一、人民法院对国有划拨建设用地使用权的强制执行

   （一）划拨土地使用权的概念

国有建设用地使用权根据取得方式的不同主要分为划拨、出让和租赁，租赁属于出让的补充形式。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称暂行条例）第四十三条的规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权，但应当依照《城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。原国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定，划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。

（二）国有划拨建设用地使用权可以成为强制执行标的

在人民法院执行实践中，有法律人士认为：依据最高人民法院2003年4月18日做出的《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》（法释[2003]6号）（以下简称破产批复）第一条规定：“根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置”。第二条规定“企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权”。另外，国家土地局在1997年8月18日[1997]国土函字第九十六号《国家土地管理局关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院[1997]18号函的复函》（以简称国家土地局的复函），该复函第四条规定：“对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能当作当事人财产进行裁定。但裁定转移地上建筑物、附着物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可以裁定随地上物同时转移。”

上述规定明确了土地部门可以拒绝协助执行人民法院对国有划拨土地使用权的处置，人民法院不应对没有地上建筑物或者附着物的国有划拨土地使用权进行执行，人民法院在对国有划拨土地使用权上的建筑物、附着物进行强制执行时，需要与土地管理部门取得一致意见。

对此，笔者认为，破产批复虽然对人民法院的工作具有约束力，但该批复明确的使用范围是在破产程序中，很显然不同于普通的强制执行程序。划拨土地的所有权是国家，国有土地当然不是当事人的“自有财产”，人民法院执行的并不是被执行人的“自有财产”，而是对国有划拨土地的用益物权。因此，划拨土地使用权可以成为人民法院强制执行的标的。《土地管理法》第二条第三款明确规定“土地使用权可以依法转让”，《暂行条例》第四十五条也对土地使用权的转让规定了具体的条件。因此，依据《立法法》有关法律、法规效力层级的规定，《土地管理法》是由全国人民代表大会常委会制定的法律文件，《暂行条例》是国务院制定的行政法规，其效力远大于国家土地局复函的效力，国家土地局的复函仅是国家土地局针对个别问题的一种回复意见，并不是真正意义的法律性规范。因此，人民法院对划拨土地使用权采取强制执行具有法律法规依据。

（三）人民法院对划拨土地使用权采取强制执行的条件

《暂行条例》第四十五条规定“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”《暂行条例》的该条规定本质上属于交易限制，因此，依据合法和规范管理的原则，人民法院强制执行国有划拨土地使用权时也应当保证满足《暂行条例》四十五条规定的法定条件。

    二、农村集体建设用地使用权的强制执行

（一）集体土地的建设用地使用权

集体土地的建设用地使用权是指土地使用者兴办乡村办企业经依法批准使用农民集体所有的土地，或者乡村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体使用的土地而获得的土地使用权。

最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源、房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发[2004]5号,简称《联合通知》)第二十四条第一款作了相应规定：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。”因此，执行集体土地使用权时，人民法院应与国土资源管理部门取得一致意见并告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。只有人民法院依据该规定履行告知义务，才能保证执行措施的最终实现。

    （二）宅基地使用权

 宅基地使用权是农村村民的特有权利。《物权法》第一百五十三条规定：“ 宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。《土地管理法》第六十二条规定：“ 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。因此，宅基地使用的专有属性决定了人民法院强制执行宅基地使用权的特殊性。

出于“人权高于债权”的考虑，只要宅基地使用村民生存需要且无其他场所居住，人民法院对宅基地使用权一般不予执行。但如果该户村民成为被执行人且已不在人世，或者该户村民另有其他场所居住，该农村住宅及所对应的宅基地可以成为执行标的，具有了一定条件下的可执行性。最高人民法院、国土资源部、建设部下发的《联合通知》(法发[2004]5号)第二十四条第二款规定：“对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理”。司法实践中，法院考虑到农村住宅及宅基地转移手续的顺畅，往往将房屋及宅基地转让给该户村民所在的集体经济组织中申请宅基地的其他成员。

三、人民法院与国土资源管理部门的互相协助和配合

    对于划拨方式取得的国有建设用地使用权，土地部门不应仅依据原国家土地管理局的复函拒绝予以协助办理。国有划拨土地使用权的转移，虽没有列入到《联合通知》中，但从强制执行的目的分析，人民法院对国有划拨土地使用权的执行也应先与国土资源管理部门取得一致意见，以便符合《暂行条例》第四十五条规定条件。人民法院在对被执行人的国有划拨土地使用权调查清楚后，应当将案件的具体情况向当地国土资源管理部门进行书面说明，国土资源管理部门应当及时予以书面答复。国土资源管理部门认为无法协助执行的，应当及时向人民法院提出审查建议，并附上相关依据和理由，人民法院也应当及时进行审查，在审查期间，应当暂缓协助执行事项。国土资源管理部门的审查建议虽然对人民法院没有法律约束力，但应当引起高度重视。

对于农村集体建设用地使用权的强制执行，依据《最高人民法院、国土资源部、建设部《联合通知》第二十四条规定，人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理。该条规定明确了法院强制执行应与国土资源部门协商一致的原则。法院作为司法部门不可能掌握行政部门的规划、收费、征用手续等事宜，故应在强制执行前与土地管理部门沟通，了解土地规划等信息，对集体建设用地使用权的强制执行与土地管理部门取得一致意见后，方可处理。这才能保证法院拍卖后的土地使用权的过户裁定能够得到国土资源部门的配合，办理新的土地使用权证。

(作者：乔双鹏)