【案情概述】

原告：李某

委托代理人：某某  某某律师事务所律师

被告：某区土地房屋局

委托代理人：王红霞 辽宁竞业律师事务所律师

原告李某与第三人某房地产开发公司签订一份《商品房买卖合同》，约定原告李某向第三人某房地产开发公司购买地下停车场，但该停车场没有商品房销售许可证，该合同更未在某区土地房屋局做过任何登记备案。之后，第三人某房地产开发公司将上述停车场在某区土地房屋局做了自建房登记，房屋所有权证面积为30111平方米。原告李某知道后，对第三人某房地产开发公司提起了民事诉讼，要求第三人某房地产开发公司履行《商品房买卖合同》。期间，第三人某房地产开发公司向某区土地房屋局提交申请，要求将上述房屋所有权证面积扣除人防工程面积。被告某区土地房屋局根据第三人某房地产开发公司的申请注销了上述房屋所有权证并给第三人某房地产开发公司换发了扣除人防工程面积的新房屋所有权证，面积为19111平方米，并注明为暂扣除，待人防工程主管部门有结论时再做调整。民事审理法院知道房屋所有权证面积的变化后要求原告先进行行政诉讼;该法院认为是否应当减除人防工程面积,关系到能否支持原告的诉请，故中止了对本案的审理，待行政诉讼确定某区土地房屋局扣除人防工程面积是否合法后再进行民事诉讼。于是，原告针对某区土地房屋局提起了行政诉讼，认为某区土地房屋局以暂扣除人防工程面积为由而注销第三人某房地产开发公司原房屋所有权证及换发新房屋所有权证的行为违法，要求被告撤销注销第三人某房地产开发公司原房屋所有权证及换发新房屋所有权证的行为。

本案的争议焦点集中在：

一、原告李某是否具有提起行政诉讼的主体资格？

原告李某认为自己有提起行政诉讼的主体资格，并向审理法院提交了与第三人签订的《商品房买卖合同》和实际使用的证明，证明自己与具体行政行为有法律上的利害关系。原告还认为《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第一条“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，是对行政诉讼原告主体放宽了条件。

我作为某区土地房屋局的诉讼代理人出庭参加了诉讼，辩称：

第一、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第一条是指对什么样的房屋登记行政行为可以进行诉讼，即可讼范围；至于什么人能够诉讼即原告诉讼主体的问题仍然需要执行最高人民法院关于《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十三条的规定(十三条: “有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的”)。所以原告所谓的放宽了条件之说才是对法律的曲解。

第二、案涉房屋没有商品房销售许可证，原作为第三人的自建房屋登记，原告没有在被告处进行预告登记。被告撤销原房屋所有权证和换发新房屋所有权证行为的行政相对人是第三人，只有第三人才有诉权。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”该规定中明确了几种已办理预告登记和抵押登记的准物权的债权人才可以提起针对房屋登记的行政诉讼，而原告在没有商品房销售许可证及没有在被告处登记备案的前提下，原告以《商品房买卖合同》为据起诉被告对第三人自建房房屋所有权证所作出的行政行为，没有法律上的利害关系。

第三、原告已实际居住仅属于事实上的利害关系，但不等同于法律上的利害关系。原告是否与第三人之间有买卖关系，以及是否已实际居住，是民事诉讼所要解决的问题，不在行政诉讼的范围之内。

我向法庭提交的证据主要有：已被撤销的的第三人的原房屋所有权证和换发的新房屋所有权证等，证明被告具体行政行为的相对人是第三人，与原告没有法律上的利害关系。

本案的另一个争议焦点为：

二、被告是否应当暂扣除案涉房屋的人防工程的面积。

我向法庭提交的证据主要有：第三人提交的《结建人防工程登记表》、《房产测绘技术报告》及第三人提交的人防平面图、承诺书等，证明上述材料中表明了有人防工程，所以应当暂扣除人防工程的面积；且是否扣除的相对人为房屋所有权人即第三人，与原告没有法律上的利害关系。

第三人同意我的答辩意见。

本案经过某区法院审理，某区法院认为行政诉讼的原告应是与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织。本案原告仅依据与第三人之间签订的《商品房买卖合同》提起行政诉讼，因该合同未在某区房屋登记管理中心登记备案，原告与第三人之间的《商品房买卖合同》的效力尚未确定，原告无据证明其是案涉房屋的所有权人，因而无法证明其与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系。原告应待民事案件审结并确定其合法所有权人身份后，向被告提出产权登记、变更、撤销等申请，而不能在合法所有权人身份未确定、亦未向行政机关提出登记申请的情况下，直接向法院提起行政诉讼，故原告李某不具有提起行政诉讼的主体资格，其对被告撤销和换发第三人房屋所有权证提起的行政诉讼，应予驳回。    综上依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款、《最高人民法院关于执行{中华人民共和国行政诉讼法}若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款（二）项之规定，裁定驳回原告李某的起诉。

    某区法院判决后，李某不服提起上诉，二审法院经审理维持了一审判决。

【办案札记】

    我全程代理了该案，在办理该案的过程中，我仅仅抓住原告是否具有提起行政诉讼的主体资格的问题不放，向合议庭提交了重要的、据以判决的法律依据。尽管结果很满意，但仍然觉得这场诉讼有许多值得思考的问题。例如：今后需加强行政机关办事程序的规范化，体现行政执法的尊严和公正，真正达到执法为民、和谐行政、公平合理的行政执法目的。

 【代理词】

代理人发表以下意见：

一、针对《行政诉讼法》第四十一条，《最高人民法院关于执行{中华人民共和国行政诉讼法}若干问题的解释》第十二条做出了解释：即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”针对上述规定，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中有具体的解释。该法第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”该规定中明确了几种已办理预告登记和抵押登记的准物权的债权人才可以提起针对房屋登记的行政诉讼。而原告针对案涉标的没有到答辩人处进行预告登记，因此被告的登记行为是针对第三人的登记行为，即行政相对人是第三人，只有第三人才有诉权。原告是否与开发商之间有买卖关系，是否已实际居住以及合同本身的效力等问题，是民事诉讼所要解决的问题，不在行政诉讼的范围之内。2）原告是否有法律上的利害关系，必须以尚未审结的民事案件的审理结果为依据。关于行政诉讼法第四十一条，《最高人民法院关于执行{中华人民共和国行政诉讼法}若干问题的解释》第十二条做出了解释：即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”由于被诉行政行为是注销、换发第三人自建房房屋所有权证登记，原告以《商品房买卖合同》为据起诉被告，但由于案涉房屋在没有商品房销售许可证的前提下是否能够出售，即使能够出售是否按照物权法的规定首先满足了业主的需要等等，其合同本身的效力必须以民事判决的审理来认定。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条明确规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。据此，本案的审理必须以民事案件审结并确定原告为所有权人身份后，才能向被告提出产权登记、变更、撤销等申请。届时，如果被告不予办理，才可以对被告提起行政诉讼。而原告与开发商及第三人之间的民事诉讼尚未终结，因此原告是否与本案有利害关系尚未有确论，无据证明其是案涉房屋的所有权人，无据证明其与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系，尚不符合行政诉讼法规定的起诉条件。原告应待民事案件审结并确定其合法所有权人身份后，向被告提出产权登记、变更、撤销等申请，而不能在合法所有权人身份未确定、亦未向行政机关提出登记申请的情况下，直接向法院提起行政诉讼，故原告不具有提起行政诉讼的主体资格。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：(二)起诉人无原告诉讼主体资格的”。根据以上规定应予驳回原告的起诉。

二、被告的具体行政行为有事实和法律依据，具体行政行为程序合法，履行了申请、受理、审核、记载于登记簿的程序。

综上所述，请法院依法驳回原告的起诉。

   【办案随想】本案原告确实存在一个两难的问题。由于案涉房屋不仅没有商品房销售许可证，再加上扣除人防工程面积是否正确等关系到买卖合同是否全部无效、部分无效及诉请面积能得到多少支持的问题，所以民事诉讼的法官要求原告先提起行政诉讼；而提起行政诉讼的前提是与具体行政行为有法律上的利害关系，而原告持没有登记备案且第三人又不予认可的《商品房买卖合同》诉请撤销被告注销及更换第三人的房屋所有权证，无法证明自己与被告的具体行政行为有法律上的利害关系，行政诉讼又被中止。如何解决这一困境，本律师认为原告应要求法院恢复民事案件的审理，在民事案件中首先应确认原告与第三人签订的商品房买卖合同是否有效，届时第三人负有出具人民防空主管部门认可文件的责任。因为根据《人民防空工程建设管理规定》，县级以上人民政府人民防空主管部门负责防空地下室建设和城市地下空间开发利用，而防空地下室竣工验收实行备案制度，建设单位在向建设行政主管部门备案时，应当出具人民防空主管部门的认可文件。第三人提交给被告的《结建人防工程登记表》，不是竣工验收备案时应当提交的人民防空主管部门的认可文件，所以作为第三人的建设单位有义务向法庭出具人民防空主管部门的认可文件，法庭也可依申请进行调查。综上，面对民行交叉的案件，代理律师一定要理清法律关系的脉络，并根据掌握的证据确定诉请的内容，才能防止限于重复诉讼、劳民伤财的境地。

【作者简介】

作者：王红霞，女，1958年8月20日出生，执业于辽宁竞业律师事务所、合伙人，高级律师，天津南开大学毕业，现担任辽宁省行政法专业委员会委员。