甲公司将其以出让方式取得的国有建设用地使用权依法转让给乙公司，乙公司履行合同义务后，由于甲公司的原因，双方一直没有办理土地使用权变更登记。后来，甲公司向乙公司出具了办理登记的《授权委托书》。乙公司凭《授权委托书》单独向国土资源和房屋管理局提起登记申请，并提交了其与甲公司共同填报的《国有土地使用权变更登记申请书》、《国有土地使用权转让审批表》以及《土地转让合同》等资料。由于提交申请的各项材料齐全，符合变更登记要件，国土资源和房屋管理局依法办理了变更登记，并为其发放了土地证书。但现甲公司仅承认其向乙公司出具了《授权委托书》，认为《国有土地使用权变更登记申请书》、《国有土地使用权转让审批表》上的印章都是乙公司伪造，并以此为理由提起行政复议。市人民政府经审查后，认为土地行政主管部门和房屋管理局按照双方签订的土地转让合同和土地转让审核程序登记发证并无不当之处，维持了土地行政主管部门和房屋管理局的登记发证行为。该案反映的问题在于土地登记机关的审查究竟采取“实质审查”还是“形式审查”？登记机关的审查范围和内容究竟有多大?

　　一、土地登记进行审查的两种形式

　　关于土地登记的审查形式，一般认为有两种不同的做法：即形式审查主义和实质审查主义。

采取形式审查主义的大多是实行契约登记制度的国家，典型代表是法国和日本。在这些国家是以契约作为生效要件，土地权利变动当事人双方只要意思表示一致，订立了契约，就发生土地权利变动的后果。土地权利变动并不强制要求登记，当事人可以自由选择是否进行土地登记。土地登记只是对抗第三人的要件，未经登记的土地权利不得对抗第三人。土地登记资料不具有公信力，已经登记完毕的土地权利变动事项，当有第三人主张其权利时，仍应按照实体法律决定该土地权利的归属，而不是以土地登记资料为准。因此登记机关只需要对登记资料进行形式上的审查，即只要当事人提供的资料齐全，符合登记的形式要件，就可以予以登记。

采取实质审查主义的大多是实行产权登记制度的国家，典型代表是德国和我国台湾地区。在这些国家，土地登记是土地权利变动的生效要件，土地权利的取得或变动不经登记不发生效力。实行的是强制登记，一切土地权利的发生和变更均必须登记。土地登记的高公信力要求土地登记机关不仅要审查当事人提交的文件资料等登记所要求的形式要件，而且对土地权利变动的原因和事实以及是否符合有关的法律规定等进行实质性审查。

 二、我国的土地登记审查形式

我国对土地登记申请的审查模式，理论界历来就有形式审查和实质审查的争论。笔者根据《物权法》、《土地登记办法》等有关规定，认为目前我国对土地登记采取的是“形式审查为原则、实质审查为例外”的模式。

《物权法》第十一条规定，当事人申请不动产物权登记，需要提供权属证明、不动产界址、面积等必要材料。第十二条则规定了登记机关应当履行的审查职责：查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机关可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

土地登记行为在本质上是一种行政确权行为，而当事人之间的民事行为是否具有合法性属于司法审查范畴，作为登记机关没有资格和能力来确认民事行为的合法性，因此，只能承担形式上的审查义务，否则将可能与司法权相冲突。例如，合同法规定，合同的无效只能由人民法院和仲裁机构作出认定，因此，作为土地登记机关只能审查合同的形式是否符合法律规定，而无权以合同无效为由拒绝登记。

《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：(一)土地登记申请书;(二)申请人身份证明材料;(三)土地权属来源证明;(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标;(五)地上附着物权属证明;(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证;(七)本办法规定的其他证明材料。……申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十二条第(四)项规定：“申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”前述规定可以看出，申请材料齐全、符合法定形式就应当受理土地登记申请，而申请人对申请材料实质内容的真实性负责也说明了土地登记行政机关对土地登记的申请作形式审查。

笔者认为，前述规定对于土地登记只规定了形式审查的义务，并未要求进行实质审查，土地登记机关对当事人提交的申请材料只需作形式审查，形式上符合法定条件，即具备登记条件。

三、“形式审查”也要尽合理审慎职责

2010年11月18日实施《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”依据该规定可以看出，该规定不仅考虑到了要求相对民事主体方赔偿责任承担的问题，还将房屋登记机构的赔偿份额与过错挂钩。本条中的“过错”并非是指其他机构和人员的过错、甚至纯粹的民事欺诈，而是指因登记机构过错而造成的错误。该规定要求登记机构尽到“合理审慎”职责，否则将承担相应的赔偿责任。参照该项规定,土地登记虽然进行“形式审查”,但并不影响工作中的应尽的“合理审慎”职责。例如不动产登记中因买卖、赠与、继承、拍卖、划拨、转让、合并等申请不动产转移登记时，相关的合同法、继承法、拍卖法、城市房地产管理法、公司法、担保法等法律法规均有相应要求，只有符合这些要素条件，才能予以变更登记。

2015年3月1日即将实施的《不动产登记暂行条例》第十六条规定，“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责……”第十八条规定: 不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。 第十九条规定: 属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：（一）房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记；（二）在建建筑物抵押权登记；（三）因不动产灭失导致的注销登记； （四）不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。上述规定系《物权法》查验和实地查看的具体化，查验和实地察看的特殊规定,对合理审慎职责也提出了更高更全面的要求.

综上，现行法律框架下，土地登记机关以形式审查为原则，但形式审查并非不审查，也不是随意审查，土地登记机关办理土地登记时应尽到“合理审慎”的职责，否则将会因造成权利人损失而承担赔偿责任。

(作者：乔双鹏)