【案情概述】

原告：甲公司（某国际知名企业）

委托代理人：张某某  北京市某某律师事务所律师

被告：某区工商局

委托代理人：王红霞 辽宁竞业律师事务所律师

甲公司在某区北街42号从事柜台、场地出租业务的经营，共与72家商户签订了所谓的《房屋租赁合同》，但实际上为柜台、场地出租的合同。2012年7月9日，某区工商局执法人员对甲公司的经营现场进行了检查，发现在其经营场所内共有8家正在营业的商户并未办理营业执照，在这些商户门口显著位置，张贴着“证照办理中”字样的告示，但这8家商户已经从事食品及餐饮业的经营。执法人员经过调查发现甲公司与72家商户签订了房屋租赁协议,并要求该经营场所内的所有商铺与柜台统一于2012年6月21日开业。

执法人员认为甲公司在经营过程中并未对其经营场所中存在无照经营食品的违法行为履行法定的制止及向有关部门报告等义务，致使其经营场所内出现无营业执照的食品经营者。甲公司的上述行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十二条第一款“集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者，应当审查入场食品经营者的许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任，定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，发现食品经营者有违反本法规定的行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级工商行政管理部门或者食品药品监督管理部门”的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第九十条“违反本法规定，集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会的举办者允许未取得许可的食品经营者进入市场销售食品，或者未履行检查、报告等义务的，由有关主管部门按照各自职责分工，处二千元以上五万元以下罚款；造成严重后果的，责令停业，由原发证部门吊销许可证”以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”的规定，对甲公司作出1、责令改正违法行为；2、罚款1万元，上缴国库的行政处罚。                

甲公司认为《中华人民共和国食品安全法》第五十二条及九十条的适用对象是食品集中交易市场的开办者，其不属于食品集中交易开办者，主要理由如下：1、九家商户分散在三个楼层，不属于集中交易。2、本公司与几家商户签订的租赁合同中有如下内容：“4.05  承租人同意在本协议约定的租赁期限起始日之前取得在商场内从事本协议规定的承租人经营所需的营业执照及相关许可证，支付相关费用，并向出租人提供相关证明。承租人在取得上述营业执照及相关许可证之前，不得在租赁场地内从事本协议约定的经营服务”。根据此合同，本公司所对应的法律是民法与合同法适用范围，不应受到行政处罚。3、没有法律依据说明本公司是食品集中交易开办者。为此甲公司作为申请人向某市工商局提起了撤销某区工商局行政处罚的行政诉讼。

本案的争议焦点集中在某区工商局对甲公司作出的行政处罚决定是否正确适用法律，即甲公司究竟是否属于《中华人民共和国食品安全法》第五十二条及九十条规定的适用对象——集中交易市场的开办者和柜台出租者；如甲公司属于，就有该条规定的对违法行为制止及报告义务；如不属于，就没有此义务。

原告甲公司提供的主要证据有:

1、甲公司与几家商户签订的房屋租赁合同，用以证明无照经营的九家商户分散在三个楼层，不属于食品集中交易；并证明其与上述九家商户签订的租赁合同所对应的法律是民法与合同法适用范围，不应受到行政处罚。

我作为某区工商局的诉讼代理人,辩称的主要内容有：1、《食品安全法》第九十条的适用对象是并列的，不仅是集中交易市场的开办者，还有柜台出租者、展销会的举办者；且该条的“集中交易开办者”前没有“食品两字”，完全适用甲公司的情形。2、根据《大连市商品交易市场管理条例》第二条“本条例所称商品交易市场（以下统称市场），是指由市场开办者提供商位（包括摊位、店铺、柜台、营业房等）、相应设施、物业服务及实施经营管理，有若干经营者进场无自主从事现货商品交易的固定场所”的规定，甲公司涉案场所的实际经营情况符合“集中交易市场的开办者”的定义。因此有法律依据说明甲公司属于《中华人民共和国食品安全法》第九十条的义务主体。

针对我的观点，甲公司在庭上反驳称：食品交易不同于商品交易，不应适用《大连市商品交易市场管理条例》。而且某区工商局现有的证据不能说明本公司是集中交易市场的开办者。

我立即反驳称：食品属于商品的一种，并且即使有8家商户从事食品及餐饮业的经营也应当属于食品集中交易。甲公司在该店开业之前进行了广泛宣传，开业期间去购物人较多，社会影响大。

我向法庭提交了甲公司的违法证据：当事人的企业法人营业执照复印件、授权委托书、被委托人身份证复印件、租赁合同/协议复印件、现场检查笔录及现场图片、询问笔录等。

我认为某区工商局作出的行政行为有事实依据、程序合法、适用法律正确，申请人申请无理，要求驳回甲公司的请求。

本案经过某区法院审理，某区法院查清原告甲公司出租大量店铺、柜台、场地给商户用于经营，并在租赁合同中约定承租方统一开业等义务的事实.法院认为被告某区工商局引用《大连市商品交易市场管理条例》第二条对商品交易市场的概念进行解释，并结合原告甲公司自身特点，认定其属于《食品安全法》五十二条及九十条规定的义务主体，即“集中交易市场的开办者，柜台出租者、展销会的举办者”，并无不当。原告甲公司应履行上述法律规定的审查入场食品经营者许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任，如发现食品经营者有违反该法规定的行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级工商行政管理部门或食品药品监督管理部门。本案原告甲公司未履行此义务,某区工商局对其行政处罚有法律依据.某区法院判决维持被告,某区工商局作出的行政处罚决定。

某区法院判决后，甲公司不服提起上诉，二审法院经审理维持了一审判决。

【办案札记】

我接受某区工商局的委托参加了该行政案件的诉讼过程，深感监管部门维护食品安全的艰难。该行政案件仅罚款一万元，却遭到了甲公司提起行政复议以及到两级法院提起行政诉讼的对抗。

案涉甲公司为国际知名企业在中国设立的多家连锁机构的其中之一，本应积极承担维护中国消费者安全的重任，但却在事发前想方设法规避法律责任；事发后聘请律师千方百计推脱责任。事发前该国际知名企业的中国总部指令各地区的连锁机构在进行柜台、商铺出租时，均与承租者订立房屋租赁合同，并在发生问题时以此作为抗辩的理由。我在代理此案过程中，甲公司聘请了北京谙熟行政法的律师作为代理人，其围绕我国现行行政行为司法审查的七个标准，即：证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序、是否超越职权、是否不履行、拖延履行法定职责、是否滥用职权、是否显失公正的问题对我步步紧逼，并重点强调被告在行政处罚中适用法律法规对象错误，被告实施具体行政行为时，对不具备法定条件的甲公司科以义务的问题。我没有被京城来的律师吓倒，在本案的代理中，对相关法律规范做到充分了解和灵活应用，有力地反驳了原告代理人对法律规范的内涵解释出现偏差或错误，在适用法律法规是否正确等方面取得了较好的代理。特别是我引用《大连市商品交易市场管理条例》第二条对何谓商品交易市场的概念进行了解释，某区法院根据我提交的法律、法规依据认定甲公司属于《食品安全法》五十二条及九十条规定的义务主体，为我代理案件的胜诉奠定了有力的基础。而甲公司之所以千方百计想撤销对其的行政处罚，并不在于此次的罚款数额，是担心一旦形成败诉案例，会影响其他地区以后被诉的案件走向，同时也是对其指令各连锁企业以签订《房屋租赁合同》形式规避法律行为的否定。因此我代理此案胜诉的意义不仅在于个案的胜利，对维护各地区消费者的食品安全也有一定的作用。同时我殷切希望国际知名企业应承担对中国消费者的责任，无论自身经营还是租赁给他人经营,都应当制定严格的管理制度,采用先进的管理方法,确保食品安全。

【代理词】

关于被告的处罚依据是否正确，代理人发表以下意见。

被告认为本案原告违反了《食品安全法》第五十二条“集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者，应当审查入场食品经营者的许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任，定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，发现食品经营者有违反本法规定的行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级工商行政管理部门或者食品药品监督管理部门。”的规定。也就是说，只要原告属于集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者，就应当履行该条规定的义务。因此本案被告是否有权处罚的关键在于：一、原告是否属于集中交易市场的开办者、柜台出租者？二、工商管理部门是否有权查处？

一、关于原告是否属于集中交易市场的开办者、柜台出租者的问题。

1、现场实际情况依据

2012年7月9号，被告执法人员对某区北街42号进行了检查。经查明，位于该地址的是甲公司自有的多层封闭建筑，主要用于商业店铺、柜台的出租经营，由甲公司提供相应的水电设施、物业服务、经营管理。其******有96家商户承租经营，以柜台、店铺的形式集中出现。（详见证据目录中的租赁协议复印件、现场检查笔录、询问笔录）。为此被告认为原告对96家商户、6058平方米的封闭建筑经营管理已构成了集中交易市场的开办者，即就市场整体来说是开办者，对每一个业户来说是柜台出租者。而且即使有8家商户从事食品及餐饮业的经营也应当属于食品集中交易，并且原告在该店开业之前进行了广泛宣传，开业期间去购物人较多，社会影响大。原告在招租的时候与业户签订合同，要求业户统一开业，这样在客观上造成部分业户在行政许可未取得的情况下仓促开业，导致这种局面发生。

2、法律法规依据

《大连市商品交易市场管理条例》第二条对交易市场的概念作了明确解释： “本条例所称商品交易市场（以下统称市场），是指由市场开办者提供商位（包含摊位、店铺、柜台、营业房等）、相应设施、物业服务及实施经营管理，有若干经营者进场自主从事现货商品交易的固定场所。”因此被告认定原告为集中交易市场的开办者、柜台出租者有法律法规依据。原告在庭上辩称此条的“交易市场 ”词语前没有“集中”两字，完全是诡辩。所谓的“交易市场 ”必然是相对集中的一个场所；更何况96家商户在6058平方米的封闭建筑中经营的事实已完全证明了是集中交易市场；且只要“提供商位（包含摊位、店铺、柜台、营业房等）、相应设施、物业服务及实施经营管理，有若干经营者进场自主从事现货商品交易的固定场所”，即为开办者。食品属于商品的一种，被告适用《大连市商品交易市场管理条例》对《食品安全法》第五十二条的“集中交易市场”进行解释属于依法解释。

二、工商管理部门是否有权查处？

《食品安全法》第五十二条已明确规定接受报告的机关为所在地县级工商行政管理部门或者食品药品监督管理部门，因此工商管理部门的处罚有法律依据；且要求开办者及时制止并立即报告的义务主要是市场管理的义务，而对市场管理进行监督的义务一直是工商行政的职责。所以原告有向工商行政管理部门报告的义务。现原告违反了相关义务，被告有权依据《食品安全法》第九十条对其处罚。

另外，被告已充分考虑到8家商户有主动消除违法行为的举动，大幅调整了罚款数额(从拟处罚数额5万减到1万)，不违反合理性原则。

食品安全关系到国计民生，近年来国家及相关部门出台了一系列的规定，加大了对食品安全的监管。原告以其与商户签订的房屋租赁合同所对应的法律是民法与合同法适用范围的理由进行辩解是规避法律、逃避责任的表现，原告以与案外人的民事合同关系反驳被告对其作出的行政处罚没有法律依据。

被告具体行政行为程序合法。被告履行了立案、调查、拟处罚、听证、处罚等程序，符合行政处罚法的相关规定。

综上所述，被告对原告未履行法定的制止及报告义务行为进行行政处罚事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确，处罚适当，程序合法，请求依法维持被告的行政处罚。

【办案随想】承办此案，我的心情很激动。食品安全与雾霾等问题已成为中国继续发展的瓶颈，作为中国公民，尤其是在站在法律前沿的执业律师，更应该负起自己的责任，莫因此案额小而不为。维护食品安全，前面的征途漫长，我，应该做些什么？ 

【作者简介】

作者：王红霞，女，1958年8月20日出生，执业于辽宁竞业律师事务所、合伙人，高级律师，天津南开大学毕业，现担任辽宁省行政法专业委员会委员。