【案情概述】

     2009年12月28日,某市国土局依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（简称《规定》），发布《国有土地使用权出让公告》，将某宗国有土地使用权挂牌出让。2010年1月20日，某房地产公司到市国土局指定地点报名竞买，交纳了竞买保证金。2010年1月18日至2010年1月28日，某市国土局就该土地使用权出让举行挂牌会，某房地产公司系唯一报名的竞买人，最终其出价竞得该土地使用权，某市国土局与该公司签订了《成交确认书》。

     成交后，房地产公司开始按照后续程序签订了土地出让合同，办理了土地批复、缴纳了土地出让金并取得了土地使用权证书。在该房地产公司开发过程中发现，其用地红线边缘有几处临时建筑。房地产公司前去了解，该临时建筑为杨某所建，其不同意拆除临时建筑，双方为此发生争议。此后，杨某认为房地产公司持有的《成交确认书》侵害了其权益，故对《成交确认书》提起行政复议，经某省国土资源厅复议后，对该《成交确认书》予以维持。承办律师作为市国土局的代理人，代理了该行政复议案件。

【办案侧记】

    本案系对《成交确认书》这一行政行为的行政复议，关于《成交确认书》的性质问题，理论界存在一定争议。一种观点认为，《成交确认书》系民事法律关系，应当由合同法进行调整。理由是，最高人民法院在《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中，将国有土地使用权出让合同纠纷列为民事合同纠纷。而签署《成交确认书》是《国有建设用地使用权出让合同》签署的前置程序，签署《成交确认书》的挂牌人与竞得人，就是《国有建设用地使用权出让合同》中的出让人与受让人，故应当按照民事法律关系调整《成交确认书》。另一种观点认为，《成交确认书》是出让人按照法定程序，将国有土地在土地交易场所挂牌，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定竞得人后，与竞得人签订的确认其竞得该国有土地使用权的法律文书。《成交确认书》体现的是土地管理部门在行使土地管理的行政权力，其签署并非挂牌人与竞得人平等协商的结果，而是由具有法定职权的主体，依据法定的程序，审查法定要件后与行政相对人签署，是典型的行政行为。因此，在司法实践当中，《成交确认书》均被认定为行政行为。此外，最高人民法院《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（【2009】行他字第55号）也明确：“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”国有土地出让可以通过招标、拍卖及挂牌三种方式确定受让人，三种方式只是程序不同，其性质相同。因此，应当认定土地挂牌行为及与之相关的《成交确认书》签署属于行政行为。

在对《成交确认书》进行审查时，审查重点是程序问题。因此，承办律师着重研究国土资源部的《规定》，将该《规定》确定的土地挂牌法定程序与国土局在挂牌过程中形成的证据一一对照，审查其合法性。主要包括如下几个方面：

    一是挂牌文件的编制情况。根据《规定》第七条规定，挂牌文件应当包括：招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。

    二是挂牌公告内容。根据《规定》第九条规定，挂牌公告应当包括：出让人的名称和地址；出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求；投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法；索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点和方式；招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等；确定中标人、竞得人的标准和方法；投标、竞买保证金；其他需要公告的事项。

    三是向竞买人出售挂牌出让文件；收取竞买保证金；审查竞买人资格；举行挂牌会等程序的合法性。

    经过上述审核后，将审核情况形成答辩状及代理意见，并将相关证据组织提交给复议机关，最终得到复议机关的支持。

【代理意见】

    一、被申请人作出案涉具体行政行为具有法律及职权依据

    《规定》第二条规定：“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定。本规定所称招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）……。本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。”根据上述规定，被申请人具有作出案涉具体行政行为的法律及职权依据。

    二、被申请人作出案涉具体行政行为的程序合法、证据充分

    （一）关于签订《成交确认书》的程序规定

     国有建设用地挂牌出让过程中，签订《成交确认书》前，挂牌人需根据《规定》第八条及第九条规定的时间及内容发布挂牌出让公告；根据第十一条规定的内容确定竞买人资格及申请截止时间；根据第十七条规定的内容开展土地挂牌及竞买工作；根据第十八条规定的内容确定挂牌持续时间；根据第十九条的规定确定竞得人；根据第二十条的规定公布竞买结果。

    （二）案涉《成交确认书》的签订符合法定程序，且证据充分

    在案涉土地的挂牌出让过程中，被申请人按照法定程序进行了如下工作：编制挂牌出让文件，制定案涉土地的《金州区国有建设用地使用权挂牌出让须知》；在报纸上发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》；向竞买人出售挂牌出让文件；收取竞买保证金；审查竞买人资格；举行挂牌会。

案涉行政行为相对人为竞得案涉土地，购买了挂牌出让文件；申请参与竞买，提交了《竞买申请书》、《营业执照》、《授权委托书》、法定代表人及受委托人《身份证》复印件等材料；交纳了竞买保证金；作为唯一的竞买人，其在挂牌过程中报价。

    根据前述法定程序及案涉行政行为相对人提交的相关材料，被申请人确认案涉土地挂牌成交，并与案涉行政行为相对人签订案涉《成交确认书》。

    综上，被申请人具有签署《成交确认书》的法定职权，其挂牌程序符合法律要求，证据充分，请复议机关依法维持。

【办案随想】

    《成交确认书》是国土部门对国有建设用地挂牌的最终结果，而对于挂牌来说，程序问题往往是行政复议和行政诉讼过程中最为重要的一环。而法定程序当中的期限问题，挂牌人需要特别注意：一是挂牌公告的时间，挂牌公告应当在挂牌开始前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布挂牌公告，公布挂牌出让宗地的基本情况和挂牌的时间、地点；二是在挂牌公告当中确定竞买人申请截止的时间应当为挂牌出让结束前2天；三是挂牌的时间不能少于10日；四是挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。

（作者：曾迎春）