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公司员工违章作业污染案所引发的关于行政处罚的思辨------某公司诉某区环保局行政处罚案

 

案情概述

    2008年7月,某公司的个别员工在一年一度的清洗过滤网作业中违章作业,未在清洗间清洗,造成部分清洗污水流入并滞留在某公司内的雨水管道中.某区环保局依据《固体废弃物污染环境防治法》第68条第七款作出《行政处罚决定书》,对某公司处以十万元的上限罚款。某公司认为《固体废弃物污染环境防治法》第68条第七款是针对“未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的”严重违法行为,而自己在环保方面做了大量的工作,只是偶尔管理上的失误,对此以“未采取相应防范措施”定性并处罚不能接受,且某区环保局的处罚行为存在超越权限以及执法程序违法等问题,决定向某区法院提起撤销某区环保局行政行为的诉讼。

被告某区环保局的答辩意见主要有 :

1、我局有十万元罚款的权限,其依据是《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》的第六十八条:“违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款:……(七)未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的;……有前款第三项、第四项、第五项、第六项、第七项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款。”而原告依据环保总局颁布的《环境保护行政处罚办法》及《辽宁省环境保护条例》是下位法,上位法应当优先于下位法。

2、原告即使在环保上做了大量工作,但只要出现问题,即属于“未采取相应防范措施”的事实构成。本案经过某法院审理,某法院认为某区环保局的涉案行为确实超越了职权权限,执法程序上也存在不妥之处等问题,特根据《辽宁省高级人民法院关于加强对行政案件协调处理的通知》,积极开展协调工作,组织原被告达成了协调意见,以某公司申请撤诉结案。

办案侧记

    在某公司委托我为其代理人并了解了案情后,我首先和某公司明确了诉讼的目的和后果,告知某公司很多情况下,行政诉讼并不能够像民事诉讼一样一劳永逸,例如行政机关的处罚决定撤销后还可以重新作出;法院仅仅是对已经作出的行政行为进行审查并作出裁决,有时候并不约束行政机关未来的行为,并且不能替代行政机关作出决定;法院主要对行政行为的合法性进行审查,而不审查其合理性等等。在某公司执意要提起诉讼后。我以辛勤的工作以及丰富的行政诉讼经验和充满智慧的辩护技巧为某公司取得了很好的诉讼结果。

    首先,关于某区环保局罚款十万元的职权权限问题,我与某公司谈话时,某公司对此根本无质疑,经了解之前也没有任何公司质疑过,但我认真查阅了相关规定,并根据《辽宁省环境保护条例》第五十四条中”县级环保局可以处以一万元以下的罚款”的规定,提出某区环保局的处罚决定超过其职责权限的代理意见,并从法理上深刻剖析了某区环保局提出的上位法优于下位法的例外情形.如此,关于某区环保局是否超越权限罚款的观点也引起某区环保局的重视,事关其以前所做的处罚是否正确的问题,所以此问题的提出对某区环保局最终与某公司达成协调意见起到了至关重要的作用。

    其次,行政诉讼的原告应充分利用自己的举证权利。由于在行政诉讼中被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件,所以原告往往忽视自己的举证权利。本案中,我在某公司的配合下搜集了很多证据证明某公司对污水处理做了大量的工作,比如:某公司建设污水处理系统的证据,某公司污染物无害化处理的财务费用,某公司负责污水处理系统人员的工资明细,某公司取得ISO14000认证的证据等,用以证明某公司采取了相应防范措施,案涉情况只是偶发事件;我还提交了政府官方网站的信息,用以证明被告在举行听证会之前公布对某公司做出的处罚决定违反程序;某市晚报上刊登的案例,用以证明与晚报刊登的案例相比,被告对某公司的惩罚过重,有滥用自由裁量权之嫌。这些证据的提出在某区环保局及法院对某公司印象的提升方面以及最终协调解决上都起到了很大的作用。

    第三、当行政处罚依靠了鉴定、监测等专业报告时,作为原告的律师不能消极地听之任之,而应当多向专业人士请教,从中发现辩点。本案代理过程中,专业人士的意见对我大有启迪,从而我提出被告的抽样方法不能准确地反映污染物的平均浓度,被告的证据缺乏充分性,且被告以该数据引出“引发严重后果”的结论是不充分的代理意见。

    总之,在行政诉讼实践中,为了更好地开展行政诉讼代理工作,实现行政诉讼代理的预定目标,律师不仅需要熟练掌握丰富的行政法与行政诉讼法理论知识,而且应在行政诉讼代理的实践中反复提炼和不断总结技能与经验。我刚接办本案时,感到很难找到辩点,但随着多次研究相关行政法规,多次去现场调查取证,多次与当事人的交流和沟通,我从质疑被告的职权权限、处罚主体、适用法律、执法程序、执法证据、自由裁量权等全方位地发表了精彩的代理意见,给某区环保局造成了很大的压力,最终与某公司达成了协调意见,取得了良好的代理结果。

        天道酬勤,铭记在心。

代理意见

一、关于被告是否具有十万元罚款权限问题。 

    原告认为环保总局颁布的《环境保护行政处罚办法》第十七条规定:“各级环境保护行政主管部门实施罚款处罚的权限,适用环境保护法律、行政法规、地方性法规、规章的规定”。而《辽宁省环境保护条例》第五十四条规定:“县级环保部门可以处以一万元以下的罚款,超过一万元的罚款,报上一级环保部门批准;市级环保部门可以处以五万元以下的罚款,超过五万元的罚款,报上一级环保部门批准;省环保部门可以处以二十万元以下的罚款”。根据以上规定,原告认为县级环保部门的罚款权限不得高于一万元,而被告作出十万元的罚款决定,未经任何上级部门的批准,其处罚决定超过其职责权限。关于上位法与下位法的关系,在上位法未作规定或未详细规定,而下位法在不违背上位法立法精神的基础上对上位法规范内容作的补充、细化或完善,不适用“上位法优于下位法”的一般原则,而可以适用更具可操作性的下位法的具体规定。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定:“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第三款规定:“国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定,规定行政处罚。”也就是所我国固废法第六十八条虽规定了县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权处罚,但没有规定各级部门的权限,环保总局颁布的《环境保护行政处罚办法》及《辽宁省环境保护条例》则是关于处罚的具体、细致的规定,对此作了细致具体的规定,其规定内容并不违背固废法的立法原义,因此在各级部门的权限问题上,应适用《辽宁省环境保护条例》的具体规定。被告超越职权作出的行政处罚决定自始无效。

   二、 原告认为被告对其“未采取相应防范措施”的定性不准确,从而法律适用错误。

     原告认为一个企业法人为防止自己生产过程中产生的危险废弃物流失,应采取的防范措施包括以下5个方面的措施,而自己已主动采取了这些措施。第一、关于对危险废物储存和进行无害化处理所必需的设施及设备保障的措施,自己投资了160万元建设了一个日处理污水能力达200吨的污水处理系统并保证系统的正常运行,而原告日产生废水只有40吨;2005年原告推进ISO14000认证工作,主动对当时发现的问题进行整改,包括增建清洗间(这次问题发生在员工未在清洗间操作)。第二、对危险废物储存和进行无害化处理的资金保障的措施,原告提供的证据将表明2007年的运行费用为35万元。第三、对危险废物储存、排放进行管理的人员配置的措施,原告安排两名专职人员负责污水排放,07年的劳务费用共6,07万元。第四、对危险废物合法排放的措施,原告分别设置排气口,符合排放标准;废水均经过污水处理系统,达到标准;固废排放,全部送交被告指定的废弃物处理公司处理。第五、保证以上4项措施有效运行的制度建立和实施管理方面的措施。原告建立了ISO14000体系,编制了各级体系文件和相应的管理规定。综上原告认为采取了相应的防范措施,只是在一年一度的清洗过滤网中偶发了清洗员未在清洗间中清洗,而流入雨水井中的事故,是原告管理上的疏漏,不应该适用上述法律处罚或给予罚款的上限处罚。

三、原告认为被告的执法程序违法。

    针对本次事故的处罚,被告通知原告于2008年5月29日举行听证会,但在2008年5月27日的官方网站上,被告则发布了一条信息,称“环保局按照《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》的有关规定,决定给予法律规定罚款标准高限的行政处罚”,这说明被告在听证会之前已做出了决定,剥夺了原告的申辩权,程序违法。《行政处罚法》第四十一条规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”,因此被告违反程序所作的处罚应当撤销。

四、原告认为被告作出处罚的主要证据不足。

    作为本案唯一的证据,原告认为被告提供的原告雨水井的水样检测值为210mg/1的检测报告缺乏准确性和充分性。被告抽样方法是用一个红色的塑料桶拴上绳放入雨水井中,吊起大半桶水来,然后将桶里的水倒进一个小小的采样瓶里,由于油的质量比水轻,主要是上面的油盛满了采样瓶里,因此倒入瓶里的油污平均含量远远大于桶里的含量,因此被告以上述方式采样不能准确地反映污染物的平均浓度。而且由于原告没有故意地、持续地向雨水井中排污(有排污系统,没有必要),只是偶然的一次,所以污染物的浓度会很快从高到低。4月22日,已看不到油污,原告采样送到被告处,被告置之不理,也不来复核。被告的证据缺乏充分性。且被告以该数据引出“引发严重后果”的结论是不充分的,要公正地评价此次行为对环境的危害,需要两方面的数据,即平均浓度加上雨水总量,即流失污染物的总量,而被告没有关于总量的大致数据。以上说明了被告提供的证据没有达到我国行政诉讼法所要求的事实清楚,证据确实充分的证明标准,从而未完成自己的举证责任。被告在庭审中称原告管理不到位,没有向被告提供外排的数量,故不采信原告关于处罚证据不充分的说法。原告代理人认为根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》,被告应对所作出的具体行政行为承担举证责任,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

五、原告认为即使被告有处罚权,被告的处罚也存在失当、滥用自由裁量权的问题。

    《行政处罚法》第四条规定“ 行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”结合本案的事实,原告有相应的防范措施,只是偶尔疏漏;虽然采样时的浓度较大,但实际流失的污染物总量不大;无恶意主动排放的动机和行为;长期大量的投资环保;没有对环境造成严重损害。但被告不听取原告的申辩,对原告处以最高限的罚款,是对自由裁量权的滥用。辽宁省人民政府办公厅在2007年11月19日发布了《关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》,意见要求在使用自由裁量权时坚持合法、合理、公开、教育先行原则;要建立三个制度:(1处罚基准制度;(2处罚“先例”制度;(3处罚说明制度。省政府在意见中要求省及各市本级行政处罚自由裁量权在本地区的统一,要制定各部门行政处罚自由裁量权的指导性标准,于2008年5月1日开始实施。而被告对原告的处罚,既没有参照基准,也没有考虑先例,更没有加以说明。相反,原告在听证中已举出大连晚报中登载的“先例”,原告的性质、情节、社会危害程度和主观过错根本不能和那些被处以十万元罚款的企业相提并论,被告的处罚有失公允。且原告主动对造成污染的问题进行了整改,该整改报告早已上报了被告,根据《行政处罚法》第二十七条的规定,当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的,应当依法从轻或者减轻行政处罚,但被告仍然给予原告最上限的罚款处罚。而且象原告这样的小企业为开展环保工作,投入了大量的资金和工作,偶尔造成污染后,和那些根本没有采取任何措施的企业得到一样结果,就会给社会传递一种信息:平时的工作无任何意义---因此不会形成积极地社会效应。《行政处罚法》第五条规定:“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法”,被告没有坚持这一原则的处罚容易造成消极结果。

六、原告认为还存在被告是否应依据《固体废弃物污染环境防治法》进行处罚及是否处罚主体的问题。

    庭审中,被告肯定了含有废油的的雨水管网中的雨水直接排入了地表的排水沟渠或河道,排水沟渠又将雨水最终排入了大海,那么被告依据固废法进行处罚,原告对此持有疑问。固废法第2条规定:“固体废物污染海洋环境的防治不适用本法”;第89条规定:“液态废物的污染防治适用本法。但是,排入水体的废水的污染防治适用有关法律,不适用本法”。也就是说若市政雨水管网的出口在河道或渠道中,则原告本案流失的废油造成污染的是地表水体。陆域地表水体的污染防治适用《水污染防治法》而非固废法;处罚应根据《水污染防治法》第七十四条“违反规定水污染物超过国家或地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理,处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”,而不是十万元的罚款。若市政雨水管网的出口直接通到大海,则本案中原告流失的废油造成污染的是海域。海洋污染适用《海洋环境保护法》,而非固废法。且执法主体根据区域的不同分别为海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门。并且只有造成珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及海洋水产资源、海洋保护区破坏的,才能处以一万元以上十万元以下的罚款。本案中,原告仅流失少量的石油类污染物,远远不足以对海洋生态系统等的破坏。因此请法庭注意被告是否处罚的主体及适用法律的正确。

    综上,原告请求法庭撤销被告的具体行政行为-即对原告十万元罚款的行政处罚。

办案随想

    尽管法律是以惩罚作为保障的,没有惩罚,法律就没有意义,但是法制社会的一个重要标志就是对违法的惩处要依法进行,不能以“违法” 惩罚“违法”。近几年,行政执法的水平大幅度提高,但我在代理案件中感觉还有不少问题。我既期待行政机关执法人员素质的整体提升,也期待律师队伍中涌现更多的行政法方面的专家。

    本案属于“民告官”,有一句话叫做“民告官难”,究其原因林林总总,但原告及代理律师不熟悉行政法律、法规以及专业知识是其中主要原因之一。本案的诉讼标的虽然不大,但由于其“民告官”的特殊性质,为我的职业生涯增添了一笔绚丽的色彩。作为原告的行政诉讼代理人,律师本身应该是代表民间社会一种维护权利与主持正义的力量.我们应当克服各种困难,走出困境,凭借自己的道德与良知,运用自己的智慧和才能,仗义执言,彰显社会正义,以维护被代理人的合法权益,推动我国行政诉讼法制现代化的进程。

作者简介

    作者:王红霞,女,执业于辽宁竞业律师事务所,合伙人,高级律师,天津南开大学毕业,现担任辽宁省行政法专业委员会委员。