----- “毛地挂牌”出让土地行为违法一案

一、案情概述：
原告：某小区业主梁某
被告：某国土资源局
2002年，梁某购买了位于某区的别墅小区别墅，并办理了房屋所有权证和土地使用证。2004年2月23日，某国土资源局发布了挂牌出让国有土地使用权公告，明确对该别墅小区进行拆迁改造并挂牌出让。挂牌（竞买）须知中明确了竞买人的资格、挂牌出让时间及流程、竞买成交条件、成交后办理土地使用权手续的程序等。2004年3月25日，某国土资源局与竞得人某房地产开发公司签订了《挂牌成交确认书》，确认某房地产开发公司竞得该别墅小区的土地使用权。2007年，某房地产开发公司在未征得小区业主梁某同意、未达成拆迁补偿安置协议的情况下，将小区业主梁某的别墅拆除。小区业主梁某与某房地产开发公司多次协商无果，遂起诉某国土资源局，请求确认其土地挂牌行为违法并承担国家赔偿责任。
原告诉称：原告依法取得了《土地使用证》，土地使用权期限至2041年。在土地使用期限未到期的情况下，被告某国土资源局将小区土地使用权挂牌出让给某房地产开发公司属于重复出让行为，属违法行为。被告某国土资源局挂牌出让行为违法，致使原告梁某的房屋被某房地产开发公司违法拆毁，合法权益受到侵害，故请求判令挂牌出让土地行为违法，并承担行政赔偿责任。
被告某国土资源局辩称：其一，原告不具备行政诉讼的主体资格。被告的挂牌行为没有对原告造成实质性影响，没有侵犯原告的人身权、财产权等合法权益，属于《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条二款(六)项应当驳回起诉。应大部分业主的强烈要求，小区别墅进行拆迁改造，某房地产开发公司取得了项目的开发建设权，由于某房地产开发公司没有完成包括本案原告在内的拆迁补偿安置工作，没有依法注销包括本案原告在内的部分业主的土地房屋登记手续，某房地产开发公司无法取得改造地块的土地使用权，无法办理土地权属登记。原告主张被告的挂牌行为侵犯了其土地使用权、房屋所有权无事实依据。依据《物权法》、《房地产管理法》等法律的规定，土地房屋的不动产权属实行登记原则，原告位于丽娇湾别墅的土地使用权、房屋所有权至今仍然登记在原告名下，在法律上，原告仍然是上述土地的合法使用权人，仍然是房屋的合法所有权人。被告的挂牌行为没有对原告的土地使用权、房屋所有权产生任何影响和侵害。其二，原告的诉讼请求超过了法定的起诉期限应当予以驳回起诉。故，请求人民法院驳回起诉。
二、争议焦点：
综合原告诉求及被告的答辩意见，本案的争议焦点为国土资源部门“毛地”挂牌出让土地的行为是否合法。
对于上述争议焦点，原告方认为涉案土地使用权一直登记在原告名下，被告国土资源局在未征得包括原告的业主同意的情况下，在没有注销原证的情况下挂牌出让土地的行为违法，侵犯了其合法权益；而被告则认为本案被诉的是土地使用权一直登记在原告名下，虽然以毛地挂牌的方式由某房地产开发公司竞得，但由于某房地产开发公司未能完成拆迁工作，一直也未与某房地产公司签订土地出让合同，也未办理土地使用权登记手续，某房地产开发公司只是取得了该宗土地使用权的签约资格，并未取得土地使用权。原、被告双方为证明自己的主张分别提供了如下证据及法律依据，具体分述如下：
（一）原告方为证明自己的主张提供的证据及证明力如下：
1、《国有土地使用证》和《房屋所有权证》，旨在证明原告一直对案涉土地使用权合法权利人。
2、《挂牌出让国有土地使用权公告》，旨在证明被告国土资源局擅自将案涉土地使用权以拆迁改造的方式进行挂牌，未征得原小区业主梁某的同意。
3、《挂牌成交确认书》，旨在证明被告国土资源局将案涉土地使用权出让给某房地产开发公司。
4、《房屋拆迁许可证》，旨在证明由于某国土资源局的挂牌出让行为，致使某房地产开发公司取得了《房屋拆迁许可证》，从而又在未达成一致意见的情况下，违法拆除了业主杨梁某的房屋。
（二）被告方针对涉案提供了具体行政行为的相关证据，证明涉案具体行政行为的合法性。具体证据如下：
被告提交的具体证据包括：
（1）《挂牌出让国有土地使用权公告》，旨在证明被告国土资源局将案涉土地使用权挂牌出让，项目名称为拆迁改造用地。
（2）《挂牌（竞买）须知》，旨在证明依据挂牌须知的要求，竞买人须自行完成原产权单位的动迁安置和拆迁场平，不得引发社会矛盾。签订土地出让合同的前提条件是完成所有产权单位的动迁安置。
（3）《竞买报名表及回执》，旨在证明某房地产开发公司具备竞牌资格。
（4）《竞买申请书》，旨在证明某房地产开发公司书面提交了竞买申请，并承诺承担相应责任。
（5）《挂牌成交确认书》，旨在证明某房地产开发公司竞得该项目用地的开发权。
三、案件结果
作为被告方的诉讼代理人，承办律师全程参与了法院对本案的三次庭审活动。在庭审过程中，承办律师从情、理、法三个不同的角度阐明了观点：毛地挂牌出让土地合法，开发商暴力强拆违法，梁某的处境应当得到法律和法理的同情和支持。但是，应该说“毛地挂牌”作为一定时期的产物，在程序设计上是合理的，只不过在具体的操作过程中，由于开发商与业主之间的利益冲突而走向异型。但理解和同情不能替代法律，经过三次庭审活动，法院采信了承办律师的代理意见，认为梁某与毛地挂牌出让行为不具有法律上的利害关系，梁某位于小区内别墅的土地使用权、房屋所有权至今仍然登记在其名下，在法律上，梁某仍然是上述土地的合法使用权人，仍然是房屋的合法所有权人。被告的挂牌行为没有对原告的土地使用权、房屋所有权产生任何实质影响。人民法院最终驳回原告的起诉。
四、法律评析
问题一：梁某与出让行为是否具有法律上的利害关系，是否具备起诉主体资格？
最高院司法解释中规定的“具有法律上利害关系”是原告诉讼主体资格成立的必要条件，只有与被诉的具体行政行为之间存在法律上利害关系，原告才有权要求法院启动司法审查程序。法律之所以如此设定，是为了避免当事人无故纠缠，造成司法资源浪费，同时，也是为了更好地保障行政管理的效率。 行政诉讼中要求原告具有的“利害关系”是一种法律上权利义务关系，并非一般泛指的关联性关系。只有原告法律上的权利义务要受到具体行政行为直接而非间接性、反射性的影响时，才可以进入对具体行政行为的实体审查。本案中的“土地出让行为”，从地块范围上看包括了甲公司拥有合法使用权的土地和房屋，但与房屋土地有利害关系并非代表着与具体行政行为具有法律上的利害关系。也就是说，挂牌出让该地块就必然会影响到梁某的权利义务吗？在应诉过程中，能否证明梁某权利义务未受到“出让行为”的影响，其权利将从国有土地使用权收回及拆迁补偿安置程序中得到保障，成为及时妥善处理案件的关键。 本案中，国土资源局提供了国有土地使用权挂牌出让须知等证据材料，证明涉案地块在挂牌之前已经设置了相关出让条件，依据挂牌须知的要求，竞买人须自行完成原产权单位的动迁安置和拆迁场平，不得引发社会矛盾。签订土地出让合同的前提条件是完成所有产权单位的动迁安置。而该条件的设置，避免了对地块内尚未拆迁安置的土地权利人造成实质影响。因此，最终对梁某权利义务产生直接影响的是国有土地使用权的收回以及拆迁安置补偿，而出让行为本身对其并无实际影响。
问题二：“毛地出让”的做法到底有无法律依据，是否合法？
“毛地出让”，即在招拍挂出让的土地上，有尚未拆除的建筑物，拆迁安置未全部到位，或国有土地使用权仍未收回。这种做法是否合法呢？
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定，土地使用权出让可以采取三种方式：协议、招标、拍卖。依照这三种方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。而《土地管理法》及实施条例，以及相应地方法规或部门规章，对此问题均无明文规定。根据行政法上“法无明文规定不可为”的基本原则，这种“毛地出让”的做法不应提倡。同时，公民或法人已经取得国有土地使用权的，在依法收回之前，任何党政机关、社会团体或个人，都不能非法干涉该土地使用权的自由行使。 但根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的规定，土地出让方案应当包括土地出让的“空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件”等。因此，“土地出让主体可以对出让的具体条件进行设置”，即只要竞买单位不反对的情况下，可以向其出让国有土地使用权尚未收回或拆迁安置未完全到位的土地。这也是该《规定》原有之意。因此，在受让土地方权利受到限制，而土地原权利人的使用权尚未受到直接影响的情况下，土地管理部门可以实施土地出让行为。
五、办案札记
土地出让有“毛地出让”和“净地出让”之分，“毛地”是指房屋尚未拆除，被拆迁人尚未获得补偿安置的土地。“净地”是指地上建筑物、构筑物已经拆迁、被拆迁人已经获得补偿安置的土地。“净地”的概念是相对于“毛地”来说的，两者都是俗称，在正式的法律文件中并无此术语。2007年9月，国土资源部《关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》（国土资发〔2007〕236号）规定：“成片开发建设的土地应统一规划，统一进行基础设施建设，按‘净地’分块供应。”“净地”的概念第一次出现。2010年9月，国土资源部、住房和城乡建设部联合发布的《关于进一步加强房地产用地和建设用地管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）规定：“不得将两宗以上地块捆绑出让，不得‘毛地’出让，”第一次提出“毛地”的概念。此后，国家又陆续出台政策，如《闲置土地处置办法》，明确要求土地出让必须是“净地”出让，禁止“毛地”出让，避免因拆迁等原因造成的土地闲置。该办法中规定，市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件。该案件的毛地挂牌行为发生在2004年，当时国家尚没有政策规定禁止“毛地”出让。而本案中，引起原告权益损害的是开发商违法违规的野蛮拆迁行为，属于民事侵权行为的范畴，庭审过程中，原告也意识到这一点，已经向法院启动了民事侵权诉讼。
六、办案随想
毛地挂牌出让的本质是，将依法应由政府负责的拆迁工作推给开发商，因为“毛地”出让是将土地出让金和拆迁补偿费捆在一起，对开发商而言，地价是固定的，压低拆迁补偿款，少付出就等于多获利，于是就有了野蛮拆迁、最大压低拆迁价格的利益选择；如果被拆迁户顶住不拆，开发商就有可能咽下苦果，资金被占，直至破产。而净地出让，政府就必须承担起补偿与议价的责任，通过市场将成本分摊给开发商，这时的成本不含有巨大的拆迁风险。“毛地”挂牌出让隐患极大，涉及的法律关系复杂，还涉及到土地使用权收回、出让与《房屋拆迁条例》规定的拆迁程序等衔接问题，往往容易出现纠纷。这也就是政府提倡大力推行净地出让的原因。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，有关配套政策规定的不断完善，“毛地挂牌”将渐渐退出历史舞台，承办律师也就不再有机会因类似案件而出现在法庭的被告席上了。