——一起行政强制拆除引发的诉讼案件

  【案情概述】

  2011年10月31日，大连市某区规划建设局（以下简称规划局）因石某在大连市某区违法建设房屋，向石某作出《责令限期拆除决定书》，内容是：责令石某于3日内将案涉违法建筑物拆除，逾期不拆除，则依法强制拆除。石某在接到上述《责令限期拆除决定书》后，未在《责令限期拆除决定书》规定的期限内自行拆除。2011年11月24日，规划局根据大连市某区管委会的责成决定对石某作出《强制拆除决定书》，并对案涉违法建筑物实施了强制拆除。石某对规划局作出的《强制拆除决定书》不符，诉至人民法院，要求法院判令撤销上述《强制拆除决定书》。本文承办律师作为规划局的代理人参加诉讼。

  一审法院判决驳回石某诉讼请求，维持案涉具体行政行为；石某不服上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

  【办案侧记】

  石某在诉讼中提出的事实及理由：一、石某系当地村民，设立某水产养殖公司，自2003年起以某水产养殖公司名义与案涉违法建筑物所在地的村民委员会签订了《临时用地协议书》，已续签至2012年3月。某水产养殖公司在经营期间进行厂房建设，取得了工商营业执照，税务登记证书等经营手续。其认为村委会允许其建设厂房等建筑物，故不违反法律规定。二、规划局没有行政处罚权，执法主体错误；三、规划局对石某个人作出具体行政行为属于未查清事实，行政处罚依据不成立；四、规划局适用法律错误，石某的厂房大部分系2008年前修建，规划局以2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》处理属于适用法律错误。即使案涉建筑物属于违法建筑，规划局的处理也超过了2年的行政处罚期限。

  承办律师从石某提出的上述事实及理由判断，石某混淆了行政强制拆除中两个关键具体行政行为的内容，一是责令限期拆除决定，二是强制拆除决定。石某在本案中起诉的是强制拆除决定这一具体行政行为，但事实及理由全都是针对责令限期拆除决定这一具体行政行为提出。而责令限期拆除决定是强制拆除决定的前置行政行为，也是强制拆除决定的关键证据之一，只要责令限期拆除决定不被撤销，强制拆除决定很难被撤销。故承办律师在法庭上仅就规划局作出强制拆除决定进行答辩和举证，并向法庭充分阐述二者的区别及关系，最终得到两级法院的认可。

  【代理意见】

  一、规划局作出案涉《强制拆除决定书》认定事实清楚。规划局于2011年10月31日向石某下达《责令限期拆除决定书》，责令其限期拆除案涉的违法建筑物。规划局作出上述行政决定前已查明：石某于1999年至2008年期间，在大连某区建房三处，三处房屋建筑面积约为1400平方米。经调查核实，石某自建的上述房屋没有规划审批手续，属于违法建筑。因石某在上述《责令限期拆除决定书》规定的期限内未能自行拆除，规划局按照管委会的要求，于2011年11月24日向石某下达案涉《强制拆除决定书》。

  二、规划局作出案涉《强制拆除决定书》的证据充分。证据材料为规划局向石某下达的《责令限期拆除决定书》。另外，规划局也提出，石某在起诉状当中所提的理由实际指向规划局的另一具体行政行为，即作出责令限期拆除决定的行为，如果法院为查清事实，需要规划局进一步提交关于作出责令限期拆除决定的证据，规划局可配合法院提交。

  三、规划局作出案涉《强制拆除决定书》的职权依据是管委会《关于责成规划局对石某所建违章建筑进行强制拆除的决定》。

  四、规划局作出案涉《强制拆除决定书》的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

  五、案涉具体行政行为属于行政强制执行，不属于行政处罚，不受行政处罚2年时效限制。

  六、规划局作出案涉具体行政行为系依据已生效的行政决定即《责令限期拆除决定书》，规划局作出上述行政决定时已经查清相关事实，无需在行政强制执行时再次查清相关事实。故不存在石某所称的“事实不清、证据不足”问题。

  七、规划局作出案涉具体行政行为与石某的违法建设时间没有关系，而仅与行政机关作出责令限期拆除决定的时间有关系。规划局作出责令限期拆除决定的时间是在城乡规划法实施之后，故可以依据城乡规划法的规定进行行政强制执行。

  【办案随想】

  一、行政强制拆除主要涉及两个关键具体行政行为，一是责令限期拆除行为，二是强制拆除行为，两个行政行为均可诉，实践中需根据原告起诉的具体情况进行答辩和举证。

  城乡规划主管部门在对违法建筑实施强制拆除前，需作出两项关键的具体行政行为，一项是责令限期拆除决定，另一项是强制拆除决定。该两项行政行为中，责令限期拆除行为时行政强制拆除行为的必要前置程序，《责令限期拆除决定书》也是行政机关作出《强制拆除决定书》所必须的证据之一。

  按照城乡规划法第六十八条规定，作出强制拆除决定只需一个事实证据，就是《责令限期拆除决定书》，只要该证据合法有效，强制拆除决定就有充分的证据。当然，案涉行政强制拆除发生在《中华人民共和国行政强制法》实施前，如在该法实施之后，行政强制拆除必须按照法定程序进行。

  如果当事人对城乡规划主管部门的责令限期拆除行为提起诉讼，则行政机关面临的举证义务则相对复杂，需举证证明其认定的违法建设行为事实清楚、证据确凿、依据充分、程序合法、结果适当。由于本文案例并未重点审查责令限期拆除行为的合法性，本文对此不做赘述。

  二、责令限期拆除行为及行政强制拆除行为均不属于行政处罚行为。

  石某在诉讼中一直强调案涉行政行为是行政处罚，这种观点混淆了行政强制执行与行政处罚的概念。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”该法并未规定行政强制拆除属于行政处罚，而在《中华人民共和国行政强制法》中已经明确规定强制拆除属于行政强制执行行为。

  此外，责令限期拆除行为也并非行政处罚。国务院法制办公室对四川省人民政府法制办公室作出的《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》意见是：“根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。”由此可见，责令限期拆除是责令当事人改正违法行为，也并非行政处罚行为。

  三、当事人持有合法的用地合同，工商、税务登记证书并不能代表其建筑物符合城乡规划法的规定。

  根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对于违反城乡规划的违法建筑的认定，需具备的唯一条件是“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设”，至于当事人是否合法用地或是否合法经营均不影响违法建设行为的认定。

  四、根据违法建设行为的性质，对违法建筑的处理应当适用处理时有效的法律规定。

  最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法[2004]96号）规定：“三、关于新旧法律规范的适用规则。根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”

  从违法建设行为的性质来看，全国人大法工委于2012年2月13日对住建部《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》的答复意见中，对违法建设行为进行了定性，即违反规划许可进行的建设，因其带来的违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。由此可见，违法建设行为具有继续状态，即在未进行纠正前一直存在。当这种继续状态跨越新旧法时，应当以行政机关纠正违法行为时有效的法律进行处理。

作者：曾迎春、关亚茹