自由贸易试验区是一国为加强对外贸易而开拓的经济发展试验田。2013年，上海自贸区挂牌成立以来，采取的各项举措都获得了多方认可。为了适应市场需求，国务院决定继续采取多项深化改革的举措，以便更好地把上海自贸区成功经验推广运用至全国。2015年4月21日，广东自贸区、天津自贸区、福建自贸区同步挂牌；2017年4月10日，辽宁自贸区挂牌运行，这标志着我国自贸区建设已经步入了试点探索的新征程。而自贸区要想良好地运行和发展，关键在于运用容错机制包容犯错情况的发生，以期大胆创新地改革。容错机制是科学发展理念和人文主义理念相结合的产物。目前，我国一些自贸区已明确了容错机制的相关制度。笔者拟对辽宁自贸区的容错机制立法如何借鉴其他自贸区已有法律实践经验、立法模式的选择及制度构建谈几点看法。

  一、容错机制的概述

  （一）容错机制的概念

  容错机制，从字面意义上解读，是指一种系统控制在一定范围内，允许或宽容错误发生的机制。它主要应用于工程设计中。例如，计算机使用过程中，我们经常会遇到程序未响应的情况发生，此时这个程序便暂时无法继续运行下去。然而，它往往在一段时间后（通常为十几秒或几十秒）恢复正常使用。这种暂时不响应的错误状态，我们称其为“容错”。

  容错机制原本是来源于工程设计中。借用到行政管理中来，是指针对那些愿意干实事、敢于干实事、能够干实事的行政机关工作人员，宽容他们在改革创新道路上出现的失误，以便更好地激发他们改革创新的热情和动力。

  （二）构建容错机制的意义

  我们要建立健全容错纠错机制。在此，容错机制的含义为：在改革活动进程中、探索性试验中出现失误要对改革者抱以宽容态度。通过这样的容错机制，可以激发改革创新者的做事热情，让改革创新者解放思想、大胆改革，助力中国经济的长远进步。结合辽宁自贸区的实际情况，本文认为，辽宁自贸区构建容错机制的意义主要体现在以下两个方面：

  1.对于振兴东北老工业基地，辽宁自贸区被国家被寄予厚望，辽宁自贸区应通过积极的制度创新成为东北振兴的新引擎。然而，在一定程度上受到区域差异的影响，辽宁乃至东北区域在敢于争先、大胆创新、无畏困难方面，与南方地区相比，可能存在一定的差距。鉴于此，辽宁自贸区需要构建完善的容错机制，来指导自贸区大胆树立全面深化改革的思想意识和体现担当精神，消除尸位素餐的现象。最大程度上把领导干部的改革创新积极性调动起来，激发创造活力。推动自贸区形成想改革、敢改革、善改革的良好风尚，让广大干部愿意干实事，敢于干实事、能够干实事。

  2.容错机制有利于准确领会“法无授权不可为”的精神原则，转变辽宁自贸区政府职能，防止行政权力滥用。构建容错机制不能把“法无授权不可为”绝对化，不可对其片面、机械地加以理解，不能用其去剪裁无限丰富和不断变化的改革创新，只要法律没有明令禁止的或没有明确规定但契合国家改革创新精神，其中出现的失误就能够列于容错范围，如此，辽宁自贸区的立法才能更加完善。

  （三）相关概念对比分析

  1.容错机制与纠错机制。容错与纠错不能隔断开来，二者务必有机结合。从容错的内涵来解析，纠正错误的功能被包含在容错机制中。所以，在构建容错机制的过程中，要把容错与纠错有机结合起来，形成科学的容错机制。

  2.容错机制与问责机制。容错机制并不是庸政胡为的挡箭牌，我们要划清容错免责与问责二者间的界限。对那些大胆改革勇于创新，但是同时也坚守法律底线的干部要抱着宽容理解的态度对待，对打着改革旗号胡作非为、独断专行的干部要加大惩罚力度。这就要做到精确精准问责，有针对性的问责，对症下药。

  3.容错机制与决策机制。一个科学的容错机制，应该利用决策机制这个基石不断修正改进制度。要利用科学的决策机制对改革创新项目作出精准决策。只有在这样的前提条件下，改革过程中出现的失误，才属于容错机制的范围。

  二、容错机制在中国已建自由贸易区的发展情况

  （一）上海自贸区构建“容错”制度环境

  2013年9月29日，我国首个符合国际惯例的海关特殊监管区域——上海自贸区正式挂牌成立。上海自贸区作为一块“试验田”，为我国进一步深化改革和扩大提升开放型经济程度提供了强大驱动力。

  结合《上海自贸区总体方案》来看，以及目前已经通过的支持上海自贸区建设的相关规范性文件，特别是2014年8月1日开始实施的《上海自贸区条例》，上海自贸区的容错制度环境，已经呈现出一幅清晰的图景。

  1.自贸区建设没有现成的做法可以遵循，只有勇于改革、敢于创新，自贸区建设才有活力。

  2.自贸区建设必须尊重人民的首创精神，切实把企业作为重要主体，激起市场主体活力。这也体现了“法无禁止即可为”的法治精神。

  自从上海自贸区挂牌成立以来，这块良种初播的“试验田”，已经努力催生出不少可复制、可推广的“好收成”。然而，上海自贸区至今迟迟未能构建起系统完善的容错机制，究其原因，笔者认为，在于其地位之重、承受压力之大而不敢“轻举妄动”。上海自贸区是国家重大战略之一，是第一块“试验田”，是一场从上至下的改革。我国的改革已从局部改革突破，逐步转变为牵一发动全身的全局改革，而全局改革又并非立竿见影。上海自贸区要进行的多项制度突破与创新都是全局改革方向。所以，上海自贸区迄今为止通过上述文件来营造一种宽松的容错制度环境而未明确构建系统完善的容错机制。尽管如此，《上海自贸区条例》已经把目前上海自贸区总结出来的可复制可推广内容悉数纳入其中，且条例本身是开放的，所以也给制度创新留下了相应的空间，为其他自贸区构建容错机制提供了重要指引。

  （二）广东自贸区首创容错机制

  广东自贸区是2014年12月31日经国务院正式批准的第二批自贸区之一，2015年4月21日正式挂牌。广东自贸区是我国开放倒逼改革战略下的一个“压力测试平台”，不同于上海自贸区，广东自贸区在吸收上海自贸区已有良好经验做法的同时，还要提供出自己探索、改革创新的样板。所以，《广东自贸区条例》应时而生。

  和其他自贸区同类条例对比，广东自贸区条例首创容错机制，使容错机制成为切实具体的法律条款。为在广东自贸区开展改革创新活动提供了积极切实的法律保障，消除了广东自贸区改革创新活动的思想包袱，最大程度上调动了各方建设广东自贸区的积极性。为了减轻广东自贸区在改革中承受过多压力，《广东自贸区条例》明确建立容错机制，突出自身特色。

  “人非圣贤，孰能无过。”广东自贸区首创容错免责机制，在一定范围内，宽容失败、允许试错，营造了支持改革、鼓励创新的良好氛围，为其他自贸区构建容错机制提供了良好范本。

  （三）天津、福建自贸区尝试构建容错机制

  天津自贸区滨海新区于2016年11月3日出台《滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法（试行）》的文件（下文简称“办法”），重点针对领导干部在其位不谋其职、能力素质与实际不符等问题建立健全容错机制。与此相一致呼应的，《天津滨海新区条例》中也明确了这一点，为整个天津自贸区完整构建容错机制夯实了基础。

  对福建而言，在福建自贸区设立一周年之际时，为鼓励改革创新、大胆先行先试，福建省人大常委会也通过了《平潭综合实验区条例》、《福建自贸区条例》，两部法规都表明福建自贸区宽容失败的立场。其中，《平潭综合实验区条例》对国家工作人员为推进改革创新出现失误，符合相关情形的，作出免责规定。《福建自贸区条例》明确提出“建立鼓励改革创新、允许试错、宽容失败的机制”，突出了制度创新，条例规定，省政府有关部门，自贸区片区所在设区市政府有关部门推进自贸区改革创新工作的情况，纳入政府绩效管理，并明确“完善以支持改革创新为导向的考核评价体系，充分激发创新活力。”这些制度都表明，福建自贸区鼓励创新免责、容错试错的考核评价体系，为先行先试提供法律保障，真正明确构建容错机制指日可待。

  三、辽宁自贸区政府容错机制构建建议

  2017年4月10日，辽宁自贸区沈阳、大连、营口三大片区同时揭牌。辽宁自贸区意义重大，尽管振兴东北经济的文件已执行多年，但是东北经济并未全面好转，庸政、懒政、怠政行为在一定程度上仍然存在，有关部门及工作人员在一定程度上存在害怕犯错而踌躇犹豫不敢创新的情绪。鉴于此，吸取四大自贸区的现有经验，结合我省实际，辽宁自贸区应当明确容错机制建立的相关问题，再根据问题制定相应措施来构建容错机制。

  （一）制定标准和制度，科学认定容错内容

  辽宁自贸区改革创新的建设过程中，我们需要明确可以包容哪些错误？所以，我们需要结合辽宁自贸区实际，制定出台容错机制的制度办法，通过标准和相关制度来认定容错的内容有什么。例如，容错是基于动机还是结果或者两者结合去认定？从动机来看，改革创新是为了辽宁自贸区发展和为百姓谋利的错误可以包容。还是从结果来看，只要没有导致特别严重的结果或者损失可以包容。抑或是动机结果双项结合认定，既要出于为公不为私的出发点，同时还不能造成严重后果。根据容错原则来作指引，我们可以制定《辽宁自贸区关于容错内容认定的办法》，科学认定容错内容，为改革创新者吃下一颗定心丸。

  （二）明确容错的部门和程序

  改革过程中，难免出现失误，所以为了鼓励创新、宽容失败，需要建立容错机制作为重要的制度保障。那么，认定错误的部门应由谁认定？认定错误的程序又该如何规定？这些程序性问题都应予以明确。例如，明确认定错误的部门是自贸区政府或是上级政府，建立好改革创新重大风险评估制度，对风险进行事前评估，事中加强风险监管纠正，事后对改革完成程度、风险把控进行评价并确定责任大小。我们可以进一步明确辽宁自贸区政府责任、领导干部个人责任的相应条款，制定出台《辽宁自贸区容错机制程序规定》，为改革创新者运用容错机制改革指明方向。

  （三）出台鼓励创新、容错免责的制度办法

  有了前述的容错内容明确、容错程序规定，辽宁自贸区应该结合自身实际尽快出台容错机制的制度办法以鼓励自贸区改革创新发展。《辽宁自贸区总体方案》中总体目标之一就是强调法治化。良法是善治之前提，因此辽宁自贸区最要紧的是应该坚持立法先行，例如制定《辽宁自贸区条例》、《辽宁自贸区推进改革创新的决定》，强调突出对于实施改革创新活动未能实现预期目标者，但是勤勉尽责，为百姓谋利而非牟取私利者，依法免除相关责任，明确容错机制让其落地生效。制定容错机制配套性行政规范性文件和实施配套细则，鼓励领导干部创新作为。

  （四）利用纠错机制完善容错机制、促进容错机制发展

  容错与纠错不能隔断开来，二者务必有机结合。找出错误原因，重新梳理履行程序以便及时纠正错误，把损害结果降到最小。之所以要改革创新是为了打破僵化思维。改革过程中不确定性和风险性较高，所以辽宁自贸区需要建立纠错机制辅助容错机制真正发挥实效。通过及时准确地纠正错误，为改革创新指引方向，加强决策科学程度，为辽宁自贸区改革活动提供制度保障。为此，《辽宁自贸区条例》、《辽宁自贸区推进改革创新的决定》等文件中也应制定明确纠错机制。

  （五）积极营造宽容良好的容错氛围

  当前，我们整个社会大环境对于改革创新进程中出现错误予以包容的做法仍然亟待调整。首先，不利舆论通常伴随着错误情况的发生。此时的评价公正与否，极容易影响领导者的改革进程和是否客观评价改革者的行为；其次，如果没有容错机制，对改革者不分情况加以问责容易导致改革者激情丧失，不利于改革后续发展。因此，辽宁自贸区要积极营造宽松的容错氛围，打造容错环境，在自贸区社会环境内认可创新精神。我们要改进自贸区容错文化氛围建设工作，加大对容错机制的宣传力度，营造出一个敢于改革且善于改革的社会环境，激发出辽宁自贸区改革者的创新热情。

作者：王 勇、罗金平