自由贸易试验区业务部
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中国自由贸易试验区法律制度建设调查暨辽宁自由贸易试验区法律制度建设问题研究
 

一、中国自贸试验区法律制度建设调查

(一)中国自贸试验区概况

1、自贸试验区建设过程

  自贸试验区,是目前我国最高对外开放水平的特殊经济功能区。自2013年发展至今,全国已有11个自贸试验区,分别是1(上海扩区后)+3(广东、天津、福建)+7(辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西),形成从东部沿海城市到中、西部的以点带面布局:2013年9月29日,上海自贸试验区设立;2015年4月20日,国务院正式公布广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案、进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案;2017年3月31日,国务院公布了辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西自由贸易试验区总体方案。

2、自贸试验区概念的厘清

  建设自贸试验区是出于推进全面深化改革、转变政府职能与创造法治化、国际化、便利化的营商环境的需要,其核心任务不是政策优惠而是制度创新,这就离不开法治引领。讨论我国自贸试验区法律制度的构建过程,必先厘清“自贸试验区”的概念。

  首先,它不是“自由贸易区 (FTA,FREE TRADE)”。这一概念所对应的是我国与东盟、澳大利亚等国家、地区所签署的系列自贸协定,从而形成的中韩自贸区、中澳自贸区等双边或多边自由贸易区。

  其次,“自贸试验区”的初始设计理念来自于世界海关组织的前身海关合作理事会在日本通过的《京都公约》中所解释的“自由区”,是指某个缔约方的部分领土,在这部分领土内运入的任何货物,就进口税及其他各税而言,被视同在其关境之外。它代表着自由贸易的国际最高水平与标准,强调的是“境内关外”的海关监管制度。我国在上世纪90年代开始设立的“保税区”可谓“自由区”在我国发展的滥觞,即是参照“自由区”进行海关监管,并在适当时间与条件下由“保税仓储、出口加工、转口贸易”的功能定位向“自由区”演进。2003年,经济学家成思危提出了“保税区+物流园区+港口”的区港联动模式,促请国家将保税区进一步向真正的自由贸易区转型。我国目前的11个自贸试验区均是在本地原有保税区基础上设立的。“自由贸易园(港)区(FTZ,FREE TRADE ZONE)”,这一海关监管制度创新是自贸试验区的任务之一——贸易便利化的一部分,海港+空港联动正是自由贸易区在全球发展的主流,2017年上海自贸试验区深化改革方案中已提出要设立自由贸易港区。

  第三,自贸试验区注重“试验”性。2008年金融危机后,以美国为主导、欧日等大型经济体正积极参加并推进跨太平洋伙伴关系协议(TPP,尽管美国已经撤出TPP谈判,但相关参与国家如澳大利亚、日本等国宣布将继续其协议)、跨大西洋贸易和投资协议(TTIP)以及多边服务业协议(PSA)3大贸易谈判,一个超出世贸组织框架、代表着更高要求与标准的新全球经济贸易秩序规则正在形成。自贸试验区作为以开放促改革促发展的试验田,承载着国家将未来涉及欧盟、美国以及“一带一路”自由贸易区谈判的难点、焦点问题,放在区中进行先行先试的任务。

  因此,自贸试验区兼具自由贸易区与自由贸易园(港)区二者内涵,在海关监管方式上呈现了海关特殊监管区域+非海关特殊监管区域的格局,强调试验性,是我国主动适应经济发展新趋势和国际经贸规则变化的新产物。

(二)中国自贸试验区法律制度建设与制度创新

  全国人大常委会授权国务院对现行法律进行暂时调整的“法律尺度突破”与自贸试验区地方立法使我国自贸试验区形成了特有的法律制度。自贸试验区的法律、法规以及政策等顶层设计是围绕着投资管理制度、贸易监管制度、金融监管制度、政府职能转变4个方面的制度创新来进行的。

1、自贸试验区内现行的法律、法规运行情况

  自贸试验区内的法律体系大致分为3个层面:首先是宪法、国家基本法律以及其他未作暂时调整的法律、法规等;其次是自贸试验区所在地适用的地方性法规、规章;最后是在自贸试验区内适用的专门法规。

  上海自贸试验区的“法律尺度突破”在我国法律史上可谓前所未有。之所以要突破,是由于自贸试验区的先行先试事项中,有众多涉及税收、海关、金融、外资、外贸等属于中央事权的内容。要突破现有国家法律、行政法规的相关规定,则必须获得全国人大常委会、国务院的“双授权 ”。自贸试验区在成立之前,就通过全国人大常委会授权国务院对现行法律进行暂时调整的“法律尺度突破”来扫清法律障碍,是依法治国的重要体现,是我国法律制度建设的标志性事件。

2、投资管理创新

  投资管理创新可分为两部分内容:外商投资管理制度与境外投资管理制度。

  外商投资管理制度由投资行业政策与审批程序构成,前者规定什么投资领域外资可以进入、以何种条件进入,后者规定外资如何进入。

自贸试验区内,对外商投资实行国际通行的准入前国民待遇加负面清单管理制度。所谓“负面清单”,即外商准入特别管理措施,是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施,或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施,均以清单方式列明 。而且负面清单作为一种管理模式,并没有止步于投资行业政策,它将被引入政府职能转变以及金融业市场开放等一系列制度创新中。负面清单以及不断缩小其范围的政策趋势,同时伴随着外资投资领域的扩大开放(如上海自贸试验区总体方案中针对律师业、文化业、医疗教育等服务业面向外商投资的开放),这代表着我国外资管理制度的改革方向。

  “法律尺度突破”,解决的是自贸试验区内所进行外商投资管理创新,但国家层面法律尚未修改,所面临的程序问题。通过全国人大常委会授权国务院对相关法律进行暂时调整、国务院对与上述法律相关的行政法规、规章进行暂时调整,对外商准入特别管理措施(负面清单)以及涉及国家安全以外的领域,实行内外资统一管理,外商投资项目和企业设立基本由核准制转向备案制。

  通过外商投资管理制度改革在自贸试验区几年来的运行情况,2016年9月,全国人大常委会修改了《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国合资经营企业法》、《中华人民共和国合作经营企业法》以及《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》这4部法律中的外资审批条款。自2016年10月1日起,将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业和台胞投资企业的设立和变更,由审批改为备案管理,在全国范围内实行准入前国民待遇加负面清单管理模式。

  境外投资管理制度创新表现出同样政府职能转化、简化行政审批的政策导向,由核准制转向备案制。目前,我国针对境外投资的法规主要由商务部《境外投资管理办法》以及国家外汇管理局《境内机构境外直接投资的外汇管理规定》等部门规章组成,布局散乱,效力层级较低,已经不适应我国大规模增长的对外投资形势,因此由商务部和国家发改委牵头制定的境外投资条例的立法工作正在进行当中。

3、贸易监管创新

  贸易监管创新的目的是为促进贸易便利化(通关一体化、单一窗口),主要涉及海关监管制度创新。

  自贸试验区是目前我国海关特殊监管区域 最为开放的一种形式,提出的海关监管模式为:推进实施“一线 放开”、坚决实施“二线 安全高效管住”、进一步强化监管协作。

  自贸试验区的海关监管法律体系有三个层面:首先是国家的基本法律《中华人民共和国海关法》;其次是国务院发布的行政法规等;第三个层面是海关总署以海关总署令和海关公告形式发布的单行管理办法和实施细则。国家层面发布的口岸、三互大通关、关检三合一等规范性文件对自贸试验区的海关监管制度有重大影响。自贸试验区的直属海关会针对自贸试验区海关监管制定发布规范性文件,在运行一段时期后,根据实际操作效果,海关总署考虑是否将其复制推广至全国。目前,已有多项措施在全国各地海关复制推广开来。

4、金融开放创新

  2008年开始的世界金融危机重创了美元作为世界货币的地位,从而给人民币国际化提供了机会。人民币国际化,就是发挥人民币在跨境贸易和投资中的作用,逐步使人民币成为可兑换的货币,进而使人民币成为国际储备货币。在这一背景下,主要在上海自贸试验区内展开的金融开放创新可以说是最为重要同时也是风险最大的。目前,上海自贸试验区的金融开放政策由2013年中国人民银行与银监会、保监会、证监会出台 “一行三会51条”与2015年10月中国人民银行等部门发布的“金改40条 ”组成。

  我国在上海自贸试验区试点金融开放创新,不仅推动了人民币国际化、汇率与利率的市场化、管理宽松化,同时也支持金融机构在上海自贸试验区开展特色业务,深化资本市场、保险市场改革,以便为进一步的金融改革开放探索出可复制的经验。  

5、政府职能转变

  政府职能转变在自贸试验区的设计中可谓是贯穿始终,体现在每一项改革措施当中。它并不是简单的政府退、市场进,而是对不涉及国家、公共安全的事项简政放权,引入权力清单、负面清单与责任清单制度,厘清权责;同时,建立完善的事中事后监管制度来对可能出现的情况进行风险管控。

二、辽宁自贸试验区的设立过程、定位以及法律制度建设问题研究

(一)辽宁自贸试验区设立过程

  自2013年9月上海自贸区设立后,辽宁就着手研究自贸试验区的制度构建与申报工作,并积极开展对上海、天津、广东、福建等4个自贸试验区经验的复制推广工作。

  2016年4月26日,中共中央、国务院发布了《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》。这表明了国家对东北老工业基地发展的决心,同时也对辽宁申请设立自贸试验区给予了有力支持。

  2017年3月31日,国务院印发了《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》,至此,辽宁自贸试验区正式设立;2017年4月1日、4月10日,沈阳与大连片区分别进行了自贸试验区挂牌仪式。辽宁自贸试验区的实施范围119.89平方公里,涵盖三个片区:大连片区59.96平方公里(含大连保税区1.25平方公里、大连出口加工区2.95平方公里、大连大窑湾保税港区6.88平方公里),沈阳片区29.97平方公里,营口片区29.96平方公里。

以辽宁自贸区大连片区为例,在设立初始,大连开发区与保税区就出台了推进政策清单,中国人民银行大连市中心支行、外汇管理局大连市分局出台了8项自贸区金融改革创新政策,大连海关推出了25项海关监管创新政策。

(二)辽宁自贸试验区的定位

  自贸试验区作为新一轮改革开放发展平台,代表不同的改革工作重点,比如上海自贸试验区重在外资负面清单管理、扩大开放领域、转变贸易发展方式、深化金融创新、完善法制保障先行先试;广东自贸试验区重在粤港澳深度融合;天津自贸试验区建设依托京津冀经济圈发挥港口运输及制造业优势,大力发展融资租赁和商业保理等新型融资业务;福建自贸试验区特色在于对接台湾,并作为21世纪海上丝绸之路核心区域与自贸试验区互联互通。

  根据《辽宁自贸试验区总体方案》,其定位可分为二,分别是市场取向体制机制改革与东北振兴新引擎:首先,市场取向的经济体制改革,是党的十八届三中全会《决定》明确提出的,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”解决国企与市场关系,是改革中最重要的一环;其次,辽宁自贸试验区不仅仅是辽宁一个省份的试验区,它的设立与我国关于振兴东北系列政策密切相关,以辽宁作为东北节点,加强我国在东北亚区域全方位合作。

(三)辽宁自贸试验区法律制度建设问题研究及现有自贸试验区的制度创新对辽宁自贸试验区的借鉴意义

1、自贸试验区地方立法

  法治在建设自贸试验区过程中,发挥了引领与保障作用。2014年10月23日,中央第十八届第四次全体会议通过了关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。与以往设立特殊经济功能区政策先行不同,建设自贸试验区是以立法先行保证制度创新于法有据,对经过试验证明有效的制度创新在全国范围内进行复制、推广,在此过程中根据实际需要适时修改相关法律、法规。

  以自贸试验区地方立法为例。自贸试验区在我国属于首创,相对应的地方立法工作没有先例可循。2014年8月1日起施行的《上海自贸试验区条例》可谓我国自贸试验区地方立法的首创,通过将负面清单、权利清单、商事制度改革、贸易便利化、金融创新、海关检疫制度改革以及社会监管纳入地方性法规,为自贸试验区的运行提供了法律制度的保障。

  上海自贸区条例为第2批设立的广东、天津、福建3个自贸试验区的地方立法提供法治理念与整体框架。到2016年,3区均已完成了地方立法的工作。

  在上述4个自贸试验区地方立法实践中,除整体框架外,有三处制度设计亮点值得未来辽宁的自贸试验区地方立法参考借鉴:

  首先是通过习近平总书记在2016年3月提出的系统集成的理念,建立五位一体的事中事后监管制度:社会信用体系制度、信息共享和综合执法制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、社会力量参与市场监督制度及各部门的专业监管制度。系统集成的理念还体现在上海自贸试验区的管理架构设置,采用的是上海自贸试验区管委会与浦东新区人民政府合署办公的形式,承担统一管理自贸试验区各功能区域,推进浦东新区全区落实自贸试验区改革试点任务的主体责任,将自贸试验区的试验放在一个完整的地方政府下而不是临时机构,按照自贸试验区的标准来改造地方一级政府,更加重视各项改革措施中的关联性、互动性。

  其次,广东自贸试验区条例中“容错机制”值得借鉴,条例总则第4条规定,“在自贸试验区进行的创新未能实现预期目标,但是符合国家确定的改革方向,决策程序符合法律、法规规定,未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的,对有关单位和个人不作负面评价,减免相关责任。”这一规定将此前在各区条例中只是有所提及的“容错机制”上升成为了可操作的法律条款,为广东自贸试验区开展创新提供了法律保障,与我国鼓励体制创新、杜绝懒政的精神相符合。

  第三,我国各个自贸试验区均在原有保税区、开发区等特殊经济功能区基础上设立,这些功能区原本就运行着一批地方性法规与规章,可以通过自贸试验区条例立法技术来解决这些法规、规章之间的冲突与叠加问题。

2、贸易便利化

  自贸试验区的源初设计目的之一是参照“自由区”概念,向促进自由贸易发展的海关监管方式靠拢。根据这一目的,我国自贸试验区提出了建设“单一窗口”建设与促进跨境电子商务。

1)单一窗口

  “单一窗口Single Window”建设需要打通海关、商检、税、外汇等几大政府部门,以通关无纸化、关检三合一以及电子支付的发展作为基础。这一概念最早由联合国欧洲经济事务委员会提出,2005年联合国贸易便利化与电子业务中心(UN/CEFACT)公布了建议书33号 “建立国际贸易单一窗口及指南”与建议书35号“建立国际贸易单一窗口的法律框架”,早在此时已有超过30个国家和地区实施了单一窗口。2006年,世界海关组织在会议上推出了了未来在成员国推进单一窗口建设的文件。

  建议书33号给出了单一窗口的定义 :使国际贸易和运输相关各方在单一登记点,递交满足全部进口、出口和转口相关监管规定的标准资料和单证的一项措施。单一窗口实际上是一种国际贸易数据系统,通过对信息的集约化和自动化处理,降低企业的国际贸易成本,使企业与政府信息畅通,同时有助于政府各部门对贸易信息的监管。

2)跨境电子商务

  跨境电子商务的目的是为了促进贸易便利化,根据进出口模式的不同,可被分为跨境电子商务进口与跨境电子商务出口。

  2014年至2016年4月前,我国政策对跨境电子商务进口一直呈现鼓励、积极推动的态度:海关增设2个与跨境电子商务进口相关的海关监管代码,对跨境电子商务进口按行邮税规定征税,免征进口增值税与消费税,规定了保税进口等模式;至2015年9月已有郑州、上海等10个城市获得了跨境电子商务进口试点的资格;至2016年1月,国务院又设立了以杭州为首的天津、大连等13个跨境电子商务综合试验区。

  2016年4月,跨境电子商务进口迎来了重大的政策调整。财政部等11部门联合发布的两份《跨境电子商务零售进口商品清单》,对跨境电子商务进口实施了正面清单管理,即只有正面清单上的物品按照要求备案后才能进口。同时,财政部、海关总署、国家税务总局发布《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》,取消了一定限额内按行邮税缴纳进口税额的政策优惠。这两项措施代表国家促进出口,将跨境电子商务进口模式纳入一般贸易同等层次管理的政策趋势。

  因此,目前跨境电子商务的制度创新主要集中跨境电子商务出口方面。大连跨境电子商务综合试验区可借鉴杭州、广州以及上海等地已出的跨境电子商务园区方案,针对出口模式,争取“无票免税” 政策。

3、金融制度改革

  我国自贸试验区的金融改革创新,有二处创新最为引人注目,对辽宁在自贸试验区中进行金融改革创新,具有一定的参考价值:一个是已在上海自贸试验区内实行的自由贸易账户体系;另一个则是正处在酝酿当中的金融业市场准入负面清单制度。

  自由贸易账户体系,实行本币外币资金统一规则管理。对境内企业来说,拥有自由贸易账户,基本就是拥有了一个可以和境外资金自由汇兑的账户;对境外企业来说,开设自由贸易账户,意味着它们可以按准入前国民待遇原则,获得相关金融服务。

  我国对负面清单制度的引入并不仅限于外商投资管理制度的改革。针对金融服务业市场实行负面清单制度,可提升行业的对外开放度。

  同时,由于金融业开放的风险性与不确定性,以及近期P2P项目以及互联网金融出现的实际问题,这就要求自贸试验区建设在进行先行先试过程中树立底线思维方法,对危机可能出现的最坏场景做出预案 。

4、商事制度创新

  商事制度创新是政府职能转变、减少行政审批、简政放权中的一个重要环节,大连一直在迅速响应国务院的通知,推进这一政策。商事制度创新既包含公司注册登记制度的简化也包含企业退出机制的简化。

  2016年7月7日,国务院办公厅发布《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》,7月9日大连金普新区就已全面实施“五证 一章、一照一码”登记制度。这项商事登记制度改革是在大连金普新区前期“三证一章、一照一码”工作的基础上进行的,代表着法治化的营商环境的逐步建立。市场有进入机制的制度创新,与之相对应的就应有退出机制的简化,2016年6月,大连在全市范围内试行企业简易注销新政策:简化登记程序与公告方式、时间;设立了事后监管制度:承诺制与异议撤销机制。

  截至2017年5月10日,辽宁自贸试验区大连片区挂牌已满一月,大连片区地方政府和中直部门为加快自贸区建设系列配套政策已达106项,其中有28项为商事制度改革方面的创新。这28项创新集中在企业注册登记、企业退出机制、抵押质押登记以及特种经营登记几方面,其亮点在于放开企业名称库、自贸区全面实施“一址多照”、放宽“一照多址”经营备案条件、支持律师事务所等机构开展企业住所托管登记、虚拟注册、集群登记试点等,由原本的审批转变为登记、备案制度,简化企业注册、登记程序,实行事中事后监管制度,使自贸试验区能够保障企业发挥最大的活力。

5、土地政策创新

  上海自贸试验区成立后,国内外企业蜂拥而来,区内的土地已经供不应求。上海自贸试验区原有土地80%为工业用地,而引入的业务与公司大多只能使用商业用地。工业用地转为商业用地 的过程比较复杂,且由于企业普遍看好自贸试验区后续发展,可以想象,收储工作将非常困难。

2014年7月30日,上海市规划和国土资源管理局与上海自贸试验区管委会发布《关于印发<关于中国(上海)自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见>的通知》,通过提出存量建设用地补缴款项升级为综合用地 的方式,鼓励地块用途兼容,用地类型实行两种或两种以上用途混合,解决供地问题。

  广东自贸试验区则在这一基础上更进一步,于2016年1月28日,由广东省国土资源厅出台《关于中国(广东)自由贸易试验区用地保障的若干意见》。该意见规定:在不改变土地使用权性质的前提下,ppp项目可以进行抵押;鼓励工业企业采取“租赁为主,租让结合”方式利用土地。

建设自贸试验区,辽宁自贸试验区也将面临土地开发问题。上述土地政策均是辽宁自贸试验区可以借鉴的制度设计。在遵守国家相关土地法律、法规政策的前提下,辽宁自贸试验区也应根据区内产业结构与土地性质,设计符合自贸试验区发展的土地制度。

6、司法保障制度

  自贸试验区应该设置派出法庭还是专属法院?这成为了自贸试验区设立后,建设司法保障制度体系需要首先考虑的一个问题。目前,这一问题在我国有两种解决方式,一种是上海模式,另一种是广东模式。

2013年11月5日,上海市浦东新区人民法院自由贸易区法庭挂牌成立。上海自贸试验区选择的模式是由浦东法院派出法庭,该法庭集中受理、审理依法应由浦东法院管辖的与上海自贸试验区相关联的商事(含金融)、知识产权和房地产案件,其做出的判决和裁定为浦东新区人民法院的一审判决和裁定。这种制度是基于人民法院与其对应的行政区划的行政级别应对等来设计的。根据上海自贸试验区条例的规定,上海自贸试验区管委会并非一级政府,而是上海市政府的派出机构,同时根据《人民法院组织法》,设置专属法院属于中央事权,因此,选择由自贸试验区所属地的基层法院派出法庭。这也导致了一种担心,即是否派出法庭的层级过低,其所作出的司法裁判是否与国家级别的自贸试验区的层级相匹配。

  上述情况,形成了后来的广东模式的解决方法。2015年11月28日,最高人民法院批复,正式同意设立广东自贸试验区南沙片区人民法院。南沙自贸试验区区法院将集中受理、审理原由南沙区法院管辖的、与南沙自贸试验区相关联的第一审民商事案件,主要包括与南沙自贸试验区相关联的投资、贸易、金融、知识产权等案件。同时将根据自贸试验区建设和运行实际,对受案范围作相应调整。广东自贸试验区南沙片区人民法院是全国第一家自贸试验区法院。

  目前,上海、天津、福建3个自贸试验区均实行由基层法院派出法庭模式;广东模式目前只有广东自贸试验区实行,即经由最高人民法院同意,在自贸试验区内设置专属法院。

辽宁自贸试验区在未来在司法机构设置上可以先由基层法院派出法庭,试验一定阶段之后再行申请设立专属法院。无论选择何种模式,均需与自贸试验区的政府机构管理体制的制度设计相配合。

三、辽宁自贸试验区中律师业务的创新

  自贸试验区给律师工作带来了新领域、新机遇与新角色。

  新领域是自贸试验区通过一系列制度创新,重构了区内的投资管理制度、贸易监管制度、金融监管制度以及政府行政管理体制,这都将律师工作带入了一个全新的领域。我国律师的业务范围,已从单纯传统诉讼代理扩大到了金融、证券、贸易、房地产、知识产权等利润较高的非讼法律服务领域。自贸试验区将给律师业带来大量新兴业务,也带来更高的业务素质与专业技能的要求,需要有针对性结合本地重点发展产业做好准备。辽宁自贸试验区大连片区的重点建设方面包含国际贸易、航运、金融、制造服务业等几方面。对于金融新型业务,就需要律师具备金融业务的知识储备与专业能力;再以贸易方面为例,针对高端投资业务、贸易业务,需要律师具备相应的外语能力并熟知国际贸易法律规则。

  新机遇是自贸试验区的成功建设离不开法治的引领与保障,这必将对律师服务市场产生巨大的影响。律师可以参加相关地方立法工作、为行政机构依法行政提供法律保障以及为企业提供相关法律服务,自贸区的设立将产生大量的与涉外贸易、金融、投资相关的高端法律业务,这代表着更高的法律服务标准,对高精尖法律人才的需求大大增加。

   新角色是第三方法律服务角色。自贸试验区的一项主要任务是转变政府职能,处理政府和市场的关系,引入负面清单、权力清单管理制度,简化行政审批,政府从事前审批转变为事中事后监管,建立五位一体的监管制度。律师队伍应积极参与立法、相关管理规则以及公共政策的制定过程,可以作为第三方法律服务角色,对社会治理、管理以及冲突救助机制提供法律专业服务,在厘清市场和政府边界的尝试中起到社会参与的作用。

  自贸试验区的律所合作试点,带来了律师业务开展的新方式,改变了过去涉及境外事务的客户必须境内、境外各请一家律所的状况,不同法域的律师进行联营合作共同为中外客户提供一站式跨境法律服务。国内律师事务所开展与外国(含港澳台地区)律师事务所的合作现有上海与广东两种模式。2014年1月7日,司法部发布了《司法部关于同意在中国(上海)自由贸易试验区探索密切中外律师事务所业务合作方式和机制试点工作方案》(司复[2014]3号文),允许已在中国设立代表处的外国律师事务所与中国律师事务所,通过协作并互派律师作为法律顾问或者联营两种方式进行合作,已在内地设立代表处的港、澳律师事务所可参加上述试点。2014年11月18日,上海市司法局制订的《中国(上海)自由贸易试验区中外律师事务所互派律师担任法律顾问的实施办法》、《中国(上海)自由贸易试验区中外律师事务所联营的实施办法》两部律师业务领域开放的具体措施,由上海市人民政府办公厅转发公布(沪府办发[2014]63号)。根据这两个实施办法,上海自贸试验区的法律服务对外开放的政策正式落地。2015年,美国的贝克•麦坚时律师事务所与北京奋迅律师事务所合作,成立了上海自贸试验区内第一家联营办公室;2014年1月27日,司法部发布《司法部关于同意在广东省开展内地律师事务所与港澳律师事务所合伙联营试点工作的批复》,允许符合条件的两地律师事务所开展合伙型联营。2015年,广州首家粤、港合伙联营律师事务所——国信信扬麦家荣(南沙)联营律师事务所已获批设立。

  目前自贸试验区内的法律服务创新,集中在上述法律服务市场的对外开放方面,但并未涉及律师事务所规模化发展的相关问题。律所扩大规模一般通过两种方式:对外扩张(合并或兼并)与自身扩张(设立分所或增设执业场所),这里我们仅讨论自身扩张问题。目前关于律师事务所设立分所或增设执业场所的管理规定,见于2016年9月6日修订发布的《律师事务所管理办法》第五章部分。尽管分所的民事责任由申请设立分所的律师事务所来承担,但其程序不亚于设立一个新的律所,相当繁琐。而对于未经原审核登记机关批准并办理变更登记擅自增设执业场所的,适用《律师和律师事务所违法行为处罚办法》规定实施行政处罚。上述规定,限制了律师事务所的规模化发展,也使较大城市内不同区域的客户感到不便。

  针对这一问题,我们建议在辽宁自贸试验区内,参照商事制度改革中“一照多址”政策,通过允许律所增设执业办公室进行改革试点来解决。首先 “一照多址”是企业在同一登记机关设立分支机构时不再需要领新的营业执照,而在已有的营业执照上标注或备案,这项政策目前已在全国范围内进行推广。辽宁自贸试验区内沈阳片区与大连片区也将“一照多址”列入了自贸区相关举措。如金普新区商事制度改革推出28项措施中:“6、放宽一照多址经营备案条件。将自贸区企业“一照多址”经营场所备案使用范围从金普新区扩大到大连市区范围。”其次,参照“一照多址”政策进行试点改革,符合2017年最新发布的《民法总则》精神。民法总则第108条规定,非法人组织除适用第四章非法人组织的相关规定外,参照适用民法通则第三章法人第一节的有关规定。根据这一精神,作为非法人组织中的“不具有法人资格的专业服务机构”,对律师事务所的管理,是可以参考目前全国企业正在进行的“一照多址”商事制度改革的。第三,所增设的执业办公室的民事责任,依然由相关律所承担,并不会损害相关管理规定的效力和客户利益,北京金杜律师事务所在北京就设有两处办公场所。

  自贸试验区内的律师事务所通过备案或证照标注的方式,到自贸试验区所属市的其他区域内,增设执业办公室,而不是以往传统的设立分所模式,程序简便,符合自贸试验区制度创新的精神,可以联通自贸试验区与所属市的法律服务市场,既方便了律师同时也方便了当事人,能够有力的促进自贸试验区内的律师事务所的规模化发展。

自贸试验区代表着目前我国改革开放的最高水平,其发展对法律服务创新提出了需求,这也符合了2016年第九次全国律师代表大会的号召,律师应该把握经济社会发展的法律需求,创新和改进法律服务方式,为推进国家治理现代化,提供优质高效的法律服务。辽宁乃至东北老工业基地的新一轮振兴,辽宁自贸试验区的法律制度建设,离不开法治思维,离不开律师队伍的积极参与。希望我们辽宁律师能共同努力,适应新领域、新机遇与新角色,为辽宁自贸试验区的法律制度建设贡献一份力量。

结束语

  党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的理念。自贸试验区实现制度创新任务,建设成国际化、法治化的营商环境,需要法律制度建设加以保障。本文通过对全国已设立自贸试验区的法律制度建设以及投资管理、贸易监管、金融监管、政府职能转变等制度创新进行考察,结合辽宁自贸试验区定位,提出了可借鉴与创新的制度设计。

 

作者:汪丽清 、解  鑫