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从大连某区房屋征收补偿决定第一案看律师在政府实施国有土地上房屋征收与补偿活动中的作用

 

 

案情概述

2011年7月,大连某区为改善本区域人民群众的医疗条件,提升医疗水平,经与大连某三甲医院协商议定,将该三甲医院在该区设立的医院分部,加以改扩建。为此需要对扩建区域内国有土地上的房屋进行征收拆迁。这是国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称新条例)公布实施后,大连地区依照新条例,对国有土地上的房屋进行征收活动的第一例。其征收工作能否顺利实施,对今后此类征收工作,无论是在征收程序上,还是在征收补偿实体层面上,都将起到重要的示范作用。为此,区政府确定区土地房屋局为房屋征收部门,同时,为遵照新条例关于承担房屋征收与补偿具体工作的实施单位,不得以盈利为目的的规定,区政府又直接确定,由被征收房屋辖区的街道办事处,作为房屋征收实施单位。辽宁竞业律师事务所(下称竞业所)作为多年参与政府拆迁补偿工作的法律服务机构,对房屋拆迁活动积累了丰富的工作经验,故在本次房屋征收活动中,又被征收部门与房屋征收实施单位,聘为提供专项业务服务的法律顾问,从而全程参与了该次房屋征收活动的各阶段,具体工作的策划、设计与实施。

在本次房屋征收活动中,某建筑工程公司的房屋也在被征收之列。其所涉被征收的房屋既有综合楼,又有厂房,合计面积3000多平方米,占地面积也较大,且被征收的房屋绝大部分已对外出租,租赁业户有几十家。在征收补偿的协商过程中,被征收人提出,对被征收的房屋进行产权调换或异地重建,对承租户亦应给予停产停业损失补偿等要求,而众多承租业户的补偿问题既涉及法律、政策的规定,又涉及社会稳定问题,故该房屋能否顺利征收,成为本次征收活动中的重点、难点。为此要求本次征收活动必须从程序到实体均不得有任何瑕疵和失误。由于本次房屋征收活动,从开始即有竞业所多名律师全程跟进,彻底厘清了征收人与被征收人之间的权利义务关系,以及法律、政策的规定,严格履行了法定的征收程序,在经征收实施人(街道)与被征收人(某建筑公司)多次协商,仍不能在征收补偿方案确定的签约期限内,达成征收补偿协议的情况下,征收实施人申请征收人(区政府)做出房屋征收补偿决定。经征收人研究认为,本次房屋征收活动程序完善合法、补偿方案公平、公正、合理,协商中亦充分考虑了被征收房屋现实使用情况等各种条件、因素,在经充分协商仍无法达成补偿协议的情况下,可以依法作出补偿决定。

2013年1月,大连某区政府向被征收人(某建筑公司)下达了《房屋征收补偿决定书》,补偿决定中对被征收人的房屋确定了两种补偿方式,即货币补偿方式与产权调换方式。货币补偿方式包括了:1、被征收人房屋价值补偿(含装修);2、土地补偿费;3、附属构筑物补偿;4、绿化苗木补偿;5、被征收人附属设施补偿;6、被征收人机器设备搬迁费补偿;7、被征收人存货物资搬迁费补偿;8、承租人机器设备搬迁费补偿;9、承租人存货物资搬迁费补偿;10、停产停业损失补偿。产权调换方式包括了:1、由被征收人重新办理立项手续,并由规划部门安排被征收人重建用地选址。异地重建所需国有土地由被征收人通过国有土地使用权出让程序依法缴纳土地出让金后取得。2、被征收的土地使用权及地上构筑物依据市场评估价格补偿(具体包括:①被征收人房屋价值补偿(含装修);②土地补偿费;③附属构筑物补偿;④绿化苗木补偿;⑤被征收人附属设施补偿;⑥被征收人机器设备搬迁费补偿;⑦被征收人存货物资搬迁费补偿;⑧承租人机器设备搬迁费补偿;⑨承租人存货物资搬迁费补偿;⑩停产停业损失补偿)。另外,对被征收人固定电话、有线电视等迁移费用,由被征收人凭票据按相关管理部门的收费标准补偿。搬迁期限:限被征收人自接到本决定之日起30日内完成搬迁,将房屋交于房屋征收实施单位。补偿决定同时释明:如被征收人对本补偿决定不服,可根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,自本补偿决定公告之日起60日内,向市政府申请行政复议;或者自本补偿决定公告之日起3个月内,向市中级人民法院提起行政诉讼。

但被征收人在收到决定书后,未在决定书告知的法定期限内提出行政复议或行政诉讼。该房屋征收补偿决定已产生可予司法强制执行的效力。在此情况下,被征收人主动与征收实施单位协商,最终被征收人依补偿决定所确定的义务,自动进行了腾迁,使房屋征收补偿决定第1案画上了圆满的句号,本次国有土地房屋征收与补偿工作得以顺利完成。

办案侧记

2011年1月21日,国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》,已经实施十年的《城市房屋拆迁管理条例》(下称旧条例)同时废止。鉴于新、旧条例制定的时代背景不同,法律设计总体思路不同,新条例立法宗旨与旧条例比较发生了重大的变化。在“征收”的程序与实体补偿适用范围更加明确。各地方人民政府与房屋拆迁管理部门,在过去十年中依旧条例的规定形成的拆迁模式与思维,已不适应新时期、新条件下的,国有土地上的房屋征收与补偿活动。例如,新条例将“公共利益”的需要,作为可以对国有土地上房屋进行征收的根本条件。对此,虽然早在1954年《宪法》就规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”2007年《物权法》亦规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。个人的房屋当然包括国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋。但问题是,无论《宪法》,还是《物权法》均未对“公共利益”的范围作出界定。新条例在第8条以列举的方式,将六种情形作为“公共利益”的需要。这是我国立法史上首次界定了“公共利益”的范围。也是新条例与旧条例比较的最大进步;再如,新条例用六个条、款规定了,为征收房屋而必须履行的四次公布、两次公告程序;确立了“无补偿则无征收”的原则;还有新条例规定的两个“不得”,即房屋征收实施单位不得以营利为目的、征收人不得实行行政强迁;将旧条例规定的达不成补偿协议的,由房屋拆迁管理部门行政裁决,变更为由市、县级人民政府作出征收补偿决定等等。可见,对新条例的学习、理解与具体准确适用确实需要一个时间过程。然而,为了“公共利益”的需要,征收国有土地上的房屋则往往是紧迫的,不会等待人们都能够充分学习和理解新条例之后,再进行房屋征收工作。由此,律师作为法律的传播者、践行者,当然的要承担起对新的法律、法规宣传、指导的责任。

2011年1月,竞业所律师在新条例公布伊始,就组织了全体律师的通读、通解和新、旧条例的对比分析,使每位律师都能充分理解新条例立法本意、宗旨和条文释义,为在实践中准确适用奠定了扎实的基础。本案“房屋征收决定”,所涉的国有土地上房屋征收与补偿活动,就是在竞业所多名律师全程参与下圆满完成的,并取得了理想的法律效果和良好的社会影响,是该区有律师参与指导、规范下,对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的先行先试,并成为该区国有土地上房屋征收与补偿工作的示范例。

房屋征收中的律师服务

在本次国有土地上房屋征收活动中,竞业所律师的代理工作依委托合同约定,主要包括两部分:非诉讼部分的律师服务;复议或行政诉讼中的代理活动。结合本案,竞业所律师在非诉部分的律师服务主要包括了:

1.对本次房屋征收行为是否属于为了“公共利益”需要,进行分析与评价。经梳理,律师评价认为:本次房屋征收是为了改善该区区域内,不特定多数人共同的医疗条件和提高医疗水平,符合新条例第8条所规定的可予征收的情形。该征收决定合法;

2.对征收实施单位参与征收工作的人员,进行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的业务培训。使受培训人员基本掌握了新条例与旧条例的变化与不同,掌握新条例的征收条件与程序,改变此前依旧条例所形成的城市房屋拆迁的惯性思维与做法;

3.协助房屋征收实施单位拟制:《拟征收告知书》、《入户调查工作方案》、《入户调查问卷》、《入户调查登记表》、《评估机构选定办法》、《评估机构选定表》、《协办函》、《暂停办理相关手续函》;

4.参与房屋征收部门,就《房屋征收补偿方案》的具体内容,结合本次被征收人的实际情况,提出对方案的补充、删减和修改的意见或建议,使方案合法、合理,并具可实际操作性,以减少具体征收补偿协商工作中的阻力;

5.协助拟制《房屋征收补偿方案公告》、《房屋征收补偿方案征求意见情况答复函告》;

    6.拟制《被征收房屋调查结果公告》;

7.拟制《房屋征收补偿工作方案》、《房屋征收货币补偿协议(住宅类)》、《房屋征收货币补偿协议(非住宅类)》、《征收房屋产权调换协议(住宅类)》、《征收非住宅房屋异地重建协议》;

8.就征收活动中的重点、难点的被征收人,参与征收实施单位与被征收人的征补协商、谈判;

9.审查被征收人提交存疑的房屋权属证明文件、房屋租赁合同及其他文书,并提出具体的法律处理意见;

10.指导征收实施单位组织被征收人选定评估机构活动;

11.审查征收实施单位与被征收人在达成《房屋征收补偿协议》后,又签订补充协议的合法性、合理性,及与征收补偿协议的统一性和衔接性;

12.协助房屋征收实施单位梳理、规整征收补偿档案,提交给房屋征收部门,并将征补活动中所涉分户补偿的情况公布;

13.其他征补活动中所涉及的各类法律问题的解释、答复、论证等;

14.协助征收部门草拟《征收补偿决定书》,征收部门报征收人审定后,向被征收人下达。

鉴于本案被征收人依“补偿决定”,自动履行了搬迁义务,故未发生需律师参与的复议或诉讼程序。

在国有土地上房屋征收与补偿活动中,律师的功能与作用主要体现在非诉法律服务中。律师对征收补偿程序的准确把握,对实体补偿合法性、合理性与可操作性的正确剖析、判断与指导(如参与制定征收补偿方案),程序与实体二者的统一与结合,对本次征收活动的顺利开展,起到明显的作用。减少或避免了被征收人的行政复议或行政诉讼。本次房屋征收活动中,征收部门与征收实施单位正是在竞业所律师的全力协助下,作到了从征补程序到实体补偿完善无瑕疵。所以,在被征收人拒绝签署征补协议的情况下,征收人(管委会)才能果断作出“补偿决定”,并最终促使被征收人按“补偿决定”自动履行了搬迁义务。避免了被征收人启动行政复议或行政诉讼程序,进而影响征收工作的正常进程。

办案随想

房屋征收是国家利用公权,对被征收人私产的一种强制活动。从上世纪五十年代的第一部《宪法》(“五四”宪法),到2007年的《物权法》均以法的形式,赋予国家(政府)为了“公共利益”的需要,可对被征收人的财产(主要是房屋不动产)强制予以征收。虽然法律的衡定性与权威性,使被征收人对征收其私产可能不满,但也只能服从。但从另一侧面,私产权利人仍依法有权对政府的征收程序,补偿方式及补偿额度,发出声音,提出质疑(如申请复议权、行政诉讼权),意即对政府征收的具体行为提出挑战。而这种挑战也是对政府征收活动从征收目的,征收程序、实体补偿的合理性、公平性,乃至能否保证社会稳定性的全方位考量。在当下依法治国的基本方略下,无论是对国有土地上的房屋征收,还是对集体土地征收中所涉农民宅基地房屋的征收,聘请律师参与和协助,已成为一种趋势,这就给律师彰显其功能作用以平台。与此同时,也对参与政府征收活动的律师提出了较高人格素质、业务能力的要求。首先,承办律师对所涉房屋征收法律、法规、政策应有熟练的掌握和理解;其次,要有较好的文字功底,能熟练的编写各种征收活动的文书(如公告、函)等;再之,要具备较好的谈判、协商技巧和语言表达能力;最后,要有尽职尽责的工作精神和循序善诱的疏导掌控能力。大连某区政府依法作出征收补偿决定后的完美结局,就是对竞业所律师参与房屋征收补偿活动,重要功能与作用的最好诠释。

(作者:汪丽清)