一、案情概述

    王某系某区某村村民，在该村拥有农村住宅一处。某区人民政府为了国家重要经济项目建设，征收该村集体土地。2011年12月6日，某省人民政府作出《关于某市实施方案用地的批复》，批准征收该村土地。2011年12月15日，某区人民政府作出了《征收土地公告》。半个月后，某区人民政府作出了《征地补偿安置方案公告》(以下简称《公告》)。《公告》载明：征收某村集体土地面积34.4075公顷。地上附着物和青苗的种类、数量以村委会及被征收人现场确认为准。征地补偿费标准按照《某省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》执行。地上附着物及青苗补偿由某街道依据某区对地上附着物补偿文件所规定的内容核定补偿标准，经土地管理部门审核后由某街道和村委会支付给青苗及地上附着物所有者。同日，某区某街道办事处、某村委员会将《公告》在村委员会门前公告栏、市场、村内主干路等多处醒目地方张贴公布。王某知悉其所有的房屋坐落在征地范围内。但王某认为自己的房屋虽然是宅基地上建造的农村住宅，但该房屋用于经营理发店，按照《公告》的补偿标准过低，王某感到不满，多次向动迁部门提出超出补偿标准的要求，但王某并未对《公告》提出意见或申请听证。动迁部门并没有同意王某的无理要求。2013年12月26日，王某向某区政府提起信息公开申请，要求公开《公告》的内容，为以后诉讼做准备。政府按其申请予以公开。

    2014年2月18日，申请人王某向某市人民政府提起行政复议申请，请求依法确认被申请人某区人民政府依据《公告》实施征地补偿的具体行政行为违法。

    申请人认为《公告》所确定的内容实施征地补偿行为违法，公告确认的征地补偿安置标准未履行告知、确认、听证等程序，侵害了申请人的合法权益。

    复议机关经审查认为：被申请人依据某省人民政府的用地批复作出《公告》。公告事项符合《征用土地公告办法》第八条对公告相关内容要求的规定。依据《征用土地公告办法》第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”申请人对被申请人作出的《公告》如有异议，应当提出意见或申请听证，申请人未提供听证申请等相关证据，行政复议理由不成立。被申请人作出《公告》的具体行政行为事实清楚、依据正确、程序合法。复议机关决定：维持某区人民政府作出《公告》的具体行政行为。

    王某不服行政复议结果，向某市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认某区人民政府实施征地补偿的具体行政行为违法。一审法院经审理认为，原告所诉称的《征地补偿安置方案公告》实质上是一种告知行为，是将征地补偿安置方案以广而告之的形式使相关利害关系人知悉的表明行为，该行为对行政相对人的权利义务并不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。故对原告的起诉，应予驳回。

    原告不服一审判决，向某省高级人民法院提起上诉。上诉人王某（一审原告）上诉称，一、被诉《公告》是一个独立的具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。二、被诉《公告》对上诉人的权利义务具有实际影响。三、被诉《公告》实际上就是征地补偿安置方案。请求撤销原审裁定，指令本案进行实体审理。

    某省高级人民法院经审理认为，土地权利人在征地过程中，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。上诉人王某诉请的《公告》不属于人民法院行政审判权限范围。原审法院裁定驳回起诉结果正确，应予维持。

办案侧记:

   承办律师在接受委托后，仔细审查了本案所涉证据，并对相关法律法规作了认真研究，现就本案行政复议和审判过程中的焦点问题进行梳理。

    一、被申请人是否具有作出《公告》的法定职权。

   具体行政行为是否合法，首先应当对作出具体行政行为的行政主体是否有法定的职权依据进行审查。依法行使行政职权是具体行政行为合法的前提。

    二、被申请人作出《公告》，程序是否合法。

    行政机关行使其法定的行政职权，程序上也应当符合法律规定。违反法定程序的行政行为，即使实体上是合法的，但是程序违法，也会认定该具体行政行为违法。

    三、《公告》属于通知行为还是具体行政行为。

    《公告》是一种通知行为，还是具体行政行为直接决定该《公告》是否属于行政复议或行政诉讼的受案范围。对《公告》的定性，决定了案件的走向。

    四、征地补偿安置方案公告能否直接向人民法院起诉。

    对征地补偿安置方案公告有异议，是否能够直接向法院起诉而不必经过行政裁决程序，如果行政裁决是前置程序，申请人不能直接向人民法院提起诉讼。

代理意见：

• 被申请人具有作出《公告》法律和职权依据。

     复议申请人房屋所在地块于2011年12月6日经某省人民政府土地批件批准征为国有。2011年12月28日，被申请人作为被征收土地所在地的区人民政府依据《土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被申请人作出《公告》，符合法律规定。

    二、被申请人作出的《公告》程序及内容均符合法律规定，合法有效，未侵害复议申请人的知情权。

    复议申请人王某称其2013年12月26日通过信息公开的方式得知被申请人作出的《公告》与事实不符。复议申请人所有的房屋所在地块的征收程序始于2011年12月。2011年12月底，被申请人发布《公告》后，按照《征用土地公告办法》的相关规定，将《公告》张贴在某村民委员会公告栏进行公示。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，在被征收土地所在地的乡（镇）、村内张贴公告，应当视为已经将《公告》向王某送达。被申请人作出《公告》程序合法。

    从《公告》内容上看，涵盖了《征用土地公告办法》第八条应当具备的全部内容，故被申请人作出的《公告》程序及内容均符合法律规定，合法有效。

    三、《公告》属于通知行为，不是具体行政行为。

    《公告》实质上是一种通知行为，是将征地补偿安置方案的内容以广而告之的形式使相关利害关系人知悉的表明行为，该行为对行政相对人的权利义务并不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。通知行为系行政决定的构成要件，即通知构成了行政决定的生效要件和载体。在一般情况下，行政机关在作出行政决定时必须通过一定的书面形式体现出来，该书面文件则有通知的含义，此时通知行为构成行政决定的要件，并不具有独立性和可诉性。对于这种通知行为不服的，实际上是对行政决定不服，应当以该行政决定为诉讼标的提起行政诉讼。

    四、对征地补偿安置方案公告有异议，不能直接向人民法院起诉。

    根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

    这样规定基于以下因素：第一，补偿安置标准涉及征收土地范围和标准的审定，政府实际掌握具体标准和实施方式；第二，补偿安置涉及农民社会保障问题，政府有能力解决安置问题。对补偿安置争议的解决问题，政府可以采取多种方式，如农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民等，确保农民基本生活和长远生计问题，这是人民法院目前无力达到的能力。因此，法律规定了行政协调和裁决前置条件，原告对裁决不服的，可以申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。

    综上，被申请人依据法定程序行使作出《公告》的法定职权。被申请人作出《公告》应当予以维持。申请人对征地补偿安置方案公告有异议，不能直接向人民法院起诉，应当先向县级以上地方人民政府申请协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。

办案随想:

    涉及征收土地方面的案件一般都可以直接向人民法院提起诉讼，比如，对《征收土地公告》不服或对责令交出土地具体行政行为不服等，均可直接向法院提起诉讼，但是征地补偿安置方案不同于其它征收土地诉讼，不能直接向人民法院提起诉讼，必须先由批准征地的人民政府裁决。

    笔者出于对律师行业的热爱，感觉办理案件的过程仿佛就是旅行的路程，旅途的路线很多，沿途的风景各不相同。胜诉就是旅行的目的地，那里有迷人的风景，使我的回忆充满色彩；那里有发自内心深处的微笑，让我的疲惫悄然逝去；那里有曾经走过的脚印，让我的脚印重叠在前人的脚印上，而我的脚印却又被后人的脚印所重叠。

    本案走过了三个程序，每个程序的答辩意见都有不同之处，当最后胜诉的判决送达的时候，说明，我们最终选择的途径是安全的，是的，我们获得了成功，也取得了成功的经验，希望同大家分享。

(作者:郝毅  张少泽)