1949年新中国成立以后，党和政府十分重视土地立法和土地管理。先后颁布了土地方面法律、法规30多件，土地立法方面的变革经历了以下几个阶段:

    第一阶段:50年代立法。在农村，1950年《土地改革法》确立了土地归农民个人所有;1956年6月，全国人大通过《高级农业生产合作社示范章程)，将农民个人所有的土地入社转为集体所有。至此，确立了农村土地集体所有制。在城市，建国之初没收了官僚资本家、大地主等地产，将其转为国有，1953年至1956年，开展了对农业、手工业、资本主义工商业的三大改造，1956年中央已确立了城市土地应收为国有的原则。这期间的立法主要是建立国家土地所有权、集体土地所有权。

    第二阶段:60年代至70年代末立法。这一时期主要是巩固、完善国家土地所有制、农村集体土地所有制制度，没有新的重大的立法。

    第三阶段:80年代立法。这一时期有建国以来最重要的法律颁布。1982年宪法第10条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”这是第一次用国家根本大法的形式确认了土地的两种所有制形式，也是首次在法律上确认城市土地为国家所有。

    1986年6月由全国人大颁布了新中国历史上第一部土地管理方面的法规《中华人民共和国土地管理法》，该法57条，共7章。这是一部比较全面调整土地关系的法律，对改革开放初期的土地管理起过重大作用。

    第四阶段:90年代立法。90年代立法分初期和末期两个阶段。80年代的土地立法是在探索土地管理过程中建立的，在当时的历史条件下，存在许多不足和缺陷。进入90年代后，党和政府针对土地管理中出现的新问题又陆续颁布了一系列配套法规。1991年1月国务院发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》，1990年5月国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，1994年7月全国人大颁布《中华人民共和国城市房地产管理法》。

    90年代末，是我国土地管理立法具有突破性的时期。根据新的历史时期的要求，全国人大常委会于1998年8月颁布了经修订的《中华人民共和国土地管理法》，并在1998年12月发布国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例。

    1998年《土地管理法》(以下称新《土地管理法》)比1986年土地管理法(以下称旧《土地管理法》)在内容和篇幅上都有重大修改。

    新《土地管理法》86条，共8章，比旧《土地管理法》的57条多29条。新法比旧法只有两条没作改动。旧《土地管理法》第四条关于“由人民政府奖励在保护和开发土地资源、合理利用土地及科学研究方面成绩显著的单位和个人”变动为新《土地管理法》第七条。旧《土地管理法》第三十二条关于“大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费和移民安置办法，由国务院另行规定”条款变为新《土地管理法》第五十一条。除上述两条外其它所有的条款全部进行了修改。这在我国的法律修改史上是少有的，可以说是重新制定了一部法律。

    此次修改土地法的背景是在我国人地矛盾日益尖锐的情况下进行。1986年至1995年间农业结构调整占用和灾害毁损耕地7000多万亩，非农业建设占用耕地2960万亩，由于土地管理体制和统计口径原因，上述数字远远低于实际占用耕地的数量。据抽样和典型调查，非农业建设实际占用耕地数一般是统计数的2.5倍左右。

    随着我国经济体制改革的进一步深化和发展，旧《土地管理法》已不能适应新的形势。在这种情况和背景下，全国人大常委会着手修改旧《土地管理法》，从以下几个方面对旧《土地管理法》进行了重大改革和新的突破。

    (一)新《土地管理法》变旧《土地管理法》的资源管理模式为资产管理模式;新《土地管理法》的核心是切实保护耕地，改变了过去只注重建设用地，忽视耕地保护的作法。在新法第四章专门规定耕地保护的内容。

    (二)实现了土地管理方式的重大变革，新《土地管理法》确立了以土地用途管制为核心的新型土地管理制度。新法第四条规定“国家实行土地用途管制制度”。这是吸取英、美、德等先进国家的经验创立。在土地私有制国家亦建立了国家干预土地利用制度，更何况我国。新法此条规定改变了过去项目分散占地、“点菜式”的用地方式，实行统一规划、统一征地、统一开发、统一供地的四统一制度。

    (三)加强了国家的代表国务院的管理职权，削弱了地方政府的权利。旧《土地管理法》第二十五条规定：“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国家院批准。”新《土地管理法》第四十五条规定“征用下列土地的，由国务院批准:(1)基本农田。(2)基本农田以外的耕地超过35公顷的。(3)其他土地超过70公顷的。”由此条规定可以看出，新法征用基本农田哪怕是一亩也要经国务院批准。这就削弱了地方政府为争各自利益，分解项目、变相扩大审批权的弊端。

    (四)新《土地管理法》加强了对农民利益的保护，为使农民土地承包经营权长期稳定，将党的政策上升为法律。新法第十四条规定，土地承包经营期限为30年。

    (五)新《土地管理法》明确了土地有偿使用制度。第二条规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”旧《土地管理法》第七条尽管规定单位和个人可以使用土地，但未规定通过什么方式使用。

    (六)新《土地管理法》加大了土地执法的力度，专设一章监督检查，增加了违法使用土地刑法处罚的方法。

    本文将重点探讨国有土地有偿使用制度在土地管理法中的变革和违法使用土地所要承担的法律责任。

    一、国有土地有偿使用制度在法律上的变革

    土地使用权是土地所有权派生出来的一项权能，土地使用权是指土地使用者依照法律的规定，对依法占有的土地享有利用和取得收益的权利。

    按土地使用权主体来分，可分为国有土地使用权、农民集体土地使用权和个人土地使用权。按土地使用权客体来看，可分为农用地使用权、建设用地使用权和未利用地。

    在我国法律中，对国有土地使用权是予以确认的，但国有土地使用权从无偿使用到有偿使用，取得国有土地使用权的方式从单一的出让到出让、租赁、作价出资或者入股多种方式并用，经历了一个漫长的法律转变过程。

    新中国成立后的1954年，国务院颁布了《关于对国营企业、机关、部队、学校等占用市郊土地征收土地使用费或租金问题的批复》，确定国营企业、机关、部队、学校使用土地可以不向政府缴纳租金或使用费。这一规定为后来的土地无偿使用制度奠定了基础。无偿使用国有土地一直延续至经济体制改革开始的1979年。

    在实行了几十年的国有土地无偿使用制度后，为何又改为有偿使用呢?有以下原因:(1)社会主义市场经济的确立，决定了土地及土地使用权的商品性质，即土地具有价值又具有使用价值。这样就决定了土地使用权的转移必须采取商品流通的形式，即有偿形式。(2)土地使用权是一项独立物权，是重要的财产权利。使用土地的公民、法人都有各自独立的经济利益，使用具有商品属性的土地就应该有偿，这才符合市场经济原则。无偿使用土地的明显缺陷是使国家的土地资产流失。客观上发挥着怂勇人们浪费土地资源的行为。

    最先突破国有土地元偿使用界线的是《中外合资经营企业建设用地暂行规定》(1980年)，《中外合资经营企业法实施条例》(1983年)。上述两个法规明确了合资企业用地必须有偿须缴纳场地使用费。这种依合同审批方式设立土地使用权比行政划拨方式有了一定的进步。

    1982年《中华人民共和国宪法》第十条第四款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”1988年宪法修正案第二条将原宪法第十条第四款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”此条款废除了土地不得出租的内容。只表明我国是不允许土地所有权买卖的。

    1988年12月29日，全国人大常委会通过决议修改1986年《土地管理法，增加“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。

    1990年5月19日，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 (以下称《暂行条例》)，把土地使用权有偿转让的法律制度正式确定下来。《暂行条例》第二条规定，“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。”第八条规定，“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”。第十四条规定，“土地使用者应当在签订使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。”

     这些法律规定是对我国实行多年的无偿使用土地制度的彻底否定，也是我国经济体制改革的一项重要措施。

    1994年7月5日，《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下称房地产法)颁布实施。在该法中关于土地问题的规定是第三条“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度，”和第十五条“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。”

    《暂行条例》和《房地产法》尽管规定了国有土地使用权有偿出让，但这种有偿似乎单调一些，只有“出让”这一种形式。

    在土地使用的实践中，一般的工业项目用地少则几千平方米，多则上万平方米，由于资金的不充足，一次交齐土地出让金有些项目人很困难。怎样协调发展中的问题呢?伴随着改革开放的深人，1987年以来，深圳、上海、广州、天津、大连等地开始了国有土地使用权有偿出让的其它偿试。

    以大连经济技术开发区为例。大连开发区始建于1984年，为了充分的招商引资、经济快速发展，大连开发区于1987年经大连市人大通过、辽宁省人大批准，颁布《大连经济技术开发区土地使用管理办法(以下称《开发区管理办法》)。在此管理办法中，探索了土地使用权有偿出让的新方式——租赁。这种方式开全国之先河。

    《开发区管理办法》第三条规定“开发区内的国有土地实行有偿、有期使用制度。”第四条规定“凡申请在开发区用地的单位和个人，均应凭批准在开发区兴办项目的文件和城市规划管理部门核发的《建设用地规划许可证》等有关资料，到开发区土地管理部门办理用地手续，签订土地使用合同，须取《土地使用权证书》”。第八条规定“凡以有偿划拨方式取得土地使用权的，土地使用者应按土地使用合同规定的标准和期限缴纳土地费”。

    《开发区管理办法》中土地使用权有偿出让采取的是审批加合同方式，即用地者的项目须经政府有关部门批准后与土地管理部门签订出让合同取得用地。该管理办法中出现了新的用词“有偿划拨”。有偿划拨不同于一次出让(50年使用权)，又别于政府行政划拨(无期限无偿使用)，是一种新的出让方式，政府计划内的租赁。因为第十八条规定“逐年缴纳土地使用费，年缴费即为租赁。”这种租赁方式对有发展前途，但资金有限的工业、科技企业是一个很好的扶持。正是在这种土地政策的支持下，使开发区在短短几年内，用此种用地方式成立的企业达到几千家，培植了税源，年增加税收上亿元人民币。

    土地使用权出让的丰富实践，为土地立法提供了可贵的经验。

    1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订颁布了《中华人民共和国土地管理法》。新《土地管理法》所确立的基本制度在第二条明确规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。”此条规定遵循了宪法修正案的精神。第五十四条规定“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。”

    1998年新《土地管理法》对土地使用权有偿出让方式在法律上扩大了空间。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《城市房地产管理法》对土地使用权有偿出让只是单一的方式“出让”，但新《土地管理法》在第五十四条规定：“建设单位使用国有土地应当以出让等有偿使用方式取得。”此处的出让后面有一“等”字，一个“等”就增加了有偿出让的方式，可以增加出租、作价入股等方式，这样更显灵活。

    1998年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条确定的国有土地有偿使用的方式包括(一)国有土地使用权出让;(二)国有土地租赁;(三)国有土地使用权作价出资或者人股。

    自1980年中外合资企业有偿用地开始，经历了整整20年的时间，我国国有生地使用权从无偿至多种有偿方式使用，完成了国有土地使用权从计划经济体制向市场经济体制转换的过程。

    二、新《土地管理法》对土地违法行为的法律规定

    旧《土地管理法》第六章法律责任一章为12条，新《土地管理法》第七章法律责任一章亦为12条。尽管条文一样多，但在条文之中规定的法律责任新法比旧法有重大进步。

    旧《土地管理法》中原有的禁止性条文都没有相应的处罚规定，并且没有区分实质性违法和程序性违法问题。在涉及刑法的条款上只有第48条、第49条规定发生贿赂、贪污的处刑法处罚。

    新《土地管理法》将土地违法分为土地行政违法、土地民事违法和土地刑事违法，是以行政处罚为主，辅以民事、刑事惩罚，建立了比较科学的罚治土地违法的体系。

    根据新《土地管理法》的有关规定，违反土地管理法律、法规的行为主要有以下情况:一是买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为;二是非法占用土地的违法行为;三是破坏耕地的行为;四是非法批准用地的行为;五是拒不履行土地复垦义务的行为;六是非法侵占、挪用征地补偿费的行为;七是拒不交还土地的违法行为;八是不按照批准的用途使用土地的违法行为;九是擅自集体土地使用权出让、转让的行为;十是不办理土地变更登记的违法行为;十一是土地行政主管部门工作人员的违法行为。

    下面首先看土地违法的行政责任:

    行政责任是指由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果。土地违法的行政责任主要行政处分和行政处罚两种，体现在以下条款中。

    (1)买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。(新《土地管理法》第七十三条)

    (2)违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款。(新《土地管理法》第七十四条)

    (3)违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。(新《土地管理法》第七十五条)

    (4)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，可以处以罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。(新《土地管理法》第七十六条)

    (5)农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。(新《土地管理法》第七十七条)。

    (6)无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接人员依法给予行政处分。(新《土地管理法》第七十八条)

    (7)侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，尚不构成犯罪的依法给予行政处分。(新《土地管理法》第七十九条)

    (8)依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。(新《土地管理法》第八十条)

    (9)擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。(新《土地管理法》第八十一条)

    (10)土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。(新《土地管理法》第八十四条)

    从以上条款可以看出，我国对违反土地管理法主要是给予行政处罚的。

    其次让我们再看一下民事责任和刑事责任。土地违法的民事责任，是指平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间因违反土地管理法的有关规定而依法应当承担的民事上的法律后果。有关土地违法的民事责任，主要发生于土地侵权案中或因土地所有权或使用权的使用而发生的纠纷中。根据《民法通则》第一百三十四条规定，土地违法的民事责任，一般有以下几种:赔偿损失;停止侵害、排除妨碍;消除危险;赔礼道歉;返还财产、恢复原状等。土地违法的刑事责任是指行为人违反土地管理法律、法规情节、性质严重而触犯刑律应承担的责任。

    涉及刑事责任的条款如下:

    (一)“买卖或者以其他形式非法转让土地的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”(新《土地管理法》第七十三条)

    (二)“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”(新《土地管理法》第七十四条)

    (三)“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，可以处以罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”(新《土地管理法》第七十六条)

     (四)“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”(新《土地管理法》第七十八条)

     (五)“侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追刑事责任。”

    (六)“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、彻私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”(新《土地管理法》第八十四条)

    上述六条规定，结合《刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条之规定，可知有关土地违法的犯罪分两类:一是针对违反土地管理法有关占有或使用土地的主体而定的。具体为非法转让、倒卖土地使用权罪、非法侵占耕地罪。二是针对国家机关工作人员在土地管理中的犯罪行为。即非法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪。

    总之，新《土地管理法》是一部具有开创意义的法律，在立法指导思想上，它实现了从保证建设用地到切实保护耕地为主的根本性改变;在土地管理方式上，实现了从分级限额审批制到土地用途管制的转变。在国有土地使用权有偿出让方面建立了较完善的系统，适应了社会主义市场经济的需要。尤其在合法使用土地方面建立了严格的法律管理体系。对那些敢于违反土地管理法的，将予以严厉的法律制裁。

 

 

（作者：汪丽清）